Essee · Mekanismirealismi

Tarvekerroin

THL:n tilastomalli jakaa 26,6 miljardia euroa yli 300 tekijän perusteella. Eduskunta äänesti sanasta “tarvekerroin”.

Elias Kunnas

Vastaväitteitä, joihin essee vastaa
  • “Eduskunta äänesti rahoituslaista” – §I (rahoituslaista, mutta ei rahoituskaavasta)
  • “THL on riippumaton tutkimuslaitos” – §II (riippumattomuus ei korvaa parlamentaarista valvontaa; metodologiset valinnat ovat politiikkaa)
  • “Lausuntokierros antoi sidosryhmille mahdollisuuden vaikuttaa” – §III (lausunto ei ole ääni; ministeriö säilytti päälinjan)
  • “Malli on monimutkainen, sitä ei voi yksinkertaistaa” – §II (monimutkaisuus on syy valvoa, ei perustelu olla valvomatta)

I. Laki ja asetus

Sote-uudistus siirsi sosiaali-, terveys- ja pelastuspalvelujen järjestämisvastuun 309 kunnalta 21 hyvinvointialueelle ja Helsingin kaupungille. Eduskunta hyväksyi järjestämislain (612/2021) ja rahoituslain (617/2021) kesällä 2021. Rahoituslaki määrittää rahoituksen rakenteen: noin 79 prosenttia jaetaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen perusteella, 13 prosenttia asukasluvun perusteella ja loput asukastiheyden, vieraskielisyyden ja kaksikielisyyden perusteella.

Rahoituslaki ei sisällä yhtään matemaattista kaavaa. Se ei määrittele yhtään kerrointa, yhtään painoarvoa, yhtään euromääräistä perushintaa. Laki sanoo “tarvekerroin”. Valtioneuvoston asetus 1392/2022 määrittelee kertoimen sisällön: perushinnat euroissa, hintaindeksin laskentamenetelmän ja pelastustoimen riskikertoimet. THL:n tilastomalli tuottaa alueiden tarvekertoimet vuosittain rekisteritiedon perusteella. Eduskunta päätti, että rahoitus perustuu tarpeeseen. Ministeriö ja THL päättivät, mitä “tarve” tarkoittaa euroissa.

Vuonna 2026 hyvinvointialueiden valtion rahoitus on 26,6 miljardia euroa. Tästä yli 21 miljardia – noin 79 prosenttia – virtaa alueiden välillä THL:n tarvemallin ja asetuksen perushintojen mukaan. Loppusumma on eduskunnan päätös. Jakautuminen on asetuksen ja algoritmin.

II. Yli 300 tekijää

THL:n tarvemalli perustuu regressioanalyysiin, joka käyttää yli 300 yksittäistä tekijää: 189 terveydenhuollon, 63 vanhuspalvelujen ja 73 sosiaalihuollon tekijää. Tekijät vaihtelevat ICD-10-diagnoosikoodeista sosioekonomisiin indikaattoreihin. Malli päivitetään vuosittain hoitoilmoitusrekisterin (HILMO) ja muiden rekisterien perusteella. Päivitys muuttaa alueiden tarvekertoimia – ja sitä kautta miljardien eurojen jakautumista – ilman lakimuutosta, ilman asetusmuutosta ja ilman eduskunnan käsittelyä.

Asiantuntija-arvioissa mallin tilastollinen luottamusväli vaihteli jopa 15 prosenttia ääripäiden välillä. Koska malli jakaa noin 21 miljardia euroa, yhden prosentin tilastollinen artefakti yksittäisen alueen kertoimessa siirtää kymmeniä miljoonia euroja alueiden välillä. Tempo Lecon Oy:n arvio eduskunnan valiokuntakuulemisissa totesi mallin merkittävät tilastolliset epävarmuudet – mutta asetus annettiin silti mallin perusteella.

Malli mittaa toteutuneita palveluita, ei todellista tarvetta. Se perustuu historialliseen rekisteritietoon: jos alue on aiemmin alipalvellut väestöään kuntaköyhyyden takia, alueen “tarve” algoritmissa on matala. Historiallinen eriarvoisuus leivottiin sisään uuteen rahoituspohjaan. HE 241/2020 tunnusti, että alueelliset tuotantokustannuserot saattavat vaikuttaa – ja mainitsi, että VATT tutkii asiaa. Asetus annettiin ennen kuin rakenteellinen ongelma korjattiin.

III. Manuaalinen ohitus

Siirtymärahoituksen perustaso piti laskea kuntien vuosien 2021–2022 nettokustannusten keskiarvosta. Kun 309 kunnan tilinpäätökset saapuivat Valtiokonttorille, valtiovarainministeriö havaitsi massiivisia vääristymiä: kunnat olivat kirjanneet takautuvia palkkaharmonisointeja, kertaluonteisia IT-investointeja ja pandemiaan liittyviä kirjanpidollisia poikkeamia vuoden 2022 lukuihinsa. Nämä olivat laillisia – mutta ne olisivat paisuttaneet perustasoa keinotekoisesti ja lukinneet alueet epäoikeutetun korkeaan siirtymärahoitukseen.

Rahoituslaki ei antanut ministeriölle valtuutta muuttaa kuntien virallista tilinpäätöstietoa. Hallitus joutui ensin säätämään lakimuutoksen (292/2023, jolla lisättiin § 35a rahoituslakiin) ja antamaan välittömästi uuden asetuksen (VNA 123763/2023). Asetus valtuutti valtiovarainministeriön poikkeamaan kuntien virallisista, tilintarkastetuista tilinpäätöstiedoista, jos yksittäinen kirjanpitoerä vääristää laskentaa yli 50 euroa asukasta kohden.

Valtiovarainministeriö sai valtuuden manuaalisesti suodattaa kuntien taloustietoja ja määritellä miljardien eurojen siirtymärahoituksen perustason uudelleen. Lausuntokierroksella Helsinki huomautti, että ministeriön laskentamenetelmä aiheutti pääkaupungille arviolta yli 50 miljoonan euron perustasotappion verrattuna puhtaan vuoden 2022 tilinpäätöksen käyttöön. Kaiken kaikkiaan siirtymätasaus on nollasummapeli: kun ministeriö korjaa yhden alueen perustasoa ylöspäin, toisen alueen rahoitus pienenee mekaanisesti.

IV. Pysyvä alijäämä

Siirtymäkauden rahoitus asettaa alueiden rahoitusmuutokselle rajat: ensimmäisenä vuonna 0 euroa asukasta kohden, toisena +/- 10 euroa, kolmantena +/- 30 euroa, siirtymäkauden loppuun mennessä enintään -100 tai +200 euroa. Rahoituslaki määrittää rajat. Asetuksen kaava määrittää perustason, josta rajat lasketaan.

Valtiovarainministeriön mallinnuksen mukaan kuusi hyvinvointialuetta ei saavuta täyttä laskennallista rahoitustasoaan siirtymäkauden loppuun 2029 mennessä. Näiden alueiden alijäämäura on lukittu algoritmiin – ei eduskunnan päätökseen. Alueiden poliitikot havaitsivat, että heidän alueidensa taloudellisen kohtalon ratkaisivat ministeriön kaavat, eivät eduskunnan äänestykset.

Rahoituslain jälkitarkistusmekanismi (§ 10) sisältää omavastuuosuuden, joka tuottaa perverssejä kannustimia. Kun alue tehostaa toimintaansa ja leikkaa kustannuksia, valtakunnallinen rahoitus pienenee vastaavassa suhteessa seuraavana vuonna. Alueen säästö neutraloituu algoritmisesti. Hyvinvointialuelaki (§ 115) vaatii alueilta tasapainotettua taloutta, mutta rahoituksen algoritmi rankaisee juuri sitä kustannuskuria, jolla tasapainoon päästäisiin. Tämä ristiriita on mekanismivalinta – politiikka, joka on upotettu laskentakaavaan.

V. Palvelutason delegaatio

Perustuslain 19 §:n 3 momentti takaa jokaiselle “riittävät” sosiaali- ja terveyspalvelut. Järjestämislaki (612/2021) toistaa velvoitteen. Laki jättää “riittävyyden” käytännön määritelmän alemmanasteisille säädöksille.

Erikoissairaanhoidon keskittämisasetus (582/2017, muutettu useaan kertaan sote-uudistuksen yhteydessä) määrittää, mitkä sairaalat saavat suorittaa vaativia toimenpiteitä. Asetus asettaa leikkausmäärärajat ja lääketieteelliset edellytykset toimenpidekohtaisesti. Kun hyvinvointialue väittää, että paikallisen sairaalan päivystyksen lakkauttaminen loukkaa asukkaiden perustuslaillista oikeutta riittäviin palveluihin, valvontaviranomaiset viittaavat asetuksen kynnyksiin. Asetus on se mekanismi, joka tosiasiassa määrittelee perustuslaillisen oikeuden sisällön.

Sama rakenne toistuu ensihoidossa. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) vaatii “riittävää” ensihoitoa. Sosiaali- ja terveysministeriö määrittää asetuksella vasteaikatavoitteet, yksikkökokoonpanot ja henkilöstön kelpoisuusehdot. Ministeriö päättää, tarkoittaako “riittävä” 15 minuutin vai 30 minuutin vasteaikaa Lapin haja-asutusalueella. Perustuslaillisen oikeuden operatiivinen sisältö on ministeriön asetus.

VI. Delegaatioloukku teollisessa mittakaavassa

Sote-uudistus on Suomen historian suurin yksittäinen hallinnollinen uudelleenjärjestely. Eduskunta äänesti uudistuksesta. Eduskunta ei äänestänyt rahoituskaavasta, tarvekertoimien painoarvoista, siirtymäkauden perustason laskentamenetelmästä, omavastuumekanismista, sairaaloiden keskittämiskynnyksistä eikä ensihoidon vasteaikatavoitteista. Nämä kaikki ovat asetuksia ja asetusten perusteella annettuja ministeriön päätöksiä.

Delegaatioloukku kuvaa rakenteen: eduskunta äänestää rungosta, ministeriö kirjoittaa mekanismin. Tarvekerroin on tämän rakenteen suurin yksittäinen ilmentymä. 26,6 miljardia euroa kulkee algoritmin läpi, jota yksikään kansanedustaja ei ole tarkastanut. Algoritmin tilastolliset epävarmuudet siirtävät kymmeniä miljoonia alueiden välillä. Kun algoritmi kohtasi todellisuuden – kuntien kirjanpidolliset poikkeamat 2022 – ministeriö kirjoitti itselleen valtuuden ohittaa viralliset tilinpäätöstiedot.

Mekanismivirasto (MeV) tekisi tarvekertoimelle sen, mitä kukaan ei tällä hetkellä tee: seuraisi delegaatioketjua rahoituslaista (617/2021) asetukseen (VNA 1392/2022) ja siitä THL:n malliin, vertaisi jokaista lenkkiä siihen mitä HE 241/2020 lupasi ja raportoisi poikkeamat eduskunnalle. Rahoituskaava on mekanismi. Mekanismia pitää valvoa.

Argumentti yhdessä kappaleessa: Sote-uudistuksessa eduskunta päätti rahoituksen kokonaistason (26,6 mrd. €) ja sen, että jakoperusteena on “tarvekerroin”. Kertoimen sisällön – yli 300 tilastollista tekijää, perushinnat euroissa, vuosittaiset päivitykset – määrittelevät THL:n regressiomalli ja valtioneuvoston asetus 1392/2022. Yli 21 miljardia euroa jakautuu alueiden välillä ilman, että yksikään kansanedustaja on äänestänyt yhdestäkään tekijästä. Kun kuntien tilinpäätöstiedot vääristyivät 2022, valtiovarainministeriö sai asetuksella valtuuden ohittaa virallisen tilinpäätöstiedon ja määritellä miljardien siirtymärahoituksen perustason uudelleen. Rahoituslain jälkitarkistuksen omavastuu rankaisee tehostamista algoritmisesti. Valtiovarainministeriön mallinnuksen mukaan kuusi hyvinvointialuetta ei saavuta täyttä rahoitustasoaan koskaan siirtymäkaudella. Perustuslaillisen “riittävien palvelujen” operatiivinen sisältö – sairaaloiden leikkausmäärärajat, ensihoidon vasteajat – on asetuksissa. Tämä on delegaatioloukku teollisessa mittakaavassa: eduskunta äänesti rungosta, ministeriö rakensi mekanismin, algoritmi jakaa rahat.

Lähteet ja huomiot

Rahoituslaki ja hallituksen esitys:

  • Laki hyvinvointialueiden rahoituksesta 617/2021: § 13–14 (tarveperustainen rahoitus), § 10 (jälkitarkistus), § 35 (siirtymätasaus). Ei sisällä matemaattisia kaavoja; delegoi laskentamenetelmän asetukseen.
  • Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 612/2021: § 4 (palvelujen saatavuus ja saavutettavuus).
  • HE 241/2020 vp: sote-uudistuksen hallituksen esitys. Lupasi läpinäkyvän, tietopohjaisen rahoitusmallin. Tunnusti alueelliset tuotantokustannuserot mutta viittasi VATT:n tutkimuksiin, jotka eivät valmistuneet ennen asetuksen antamista.

Valtioneuvoston asetukset:

  • VNA 1392/2022 (hyvinvointialueiden rahoituksesta): perushinnat euroissa, hintaindeksin laskenta, pelastustoimen riskikertoimet. Asetuksen § 2 määrittelee yksikköhinnat asukasmääräkategorioittain.
  • VNA 123763/2023 (asetuksen 1392/2022 muuttaminen): valtuutti valtiovarainministeriön poikkeamaan kuntien tilintarkastetuista tilinpäätöstiedoista, jos yksittäinen erä vääristää siirtymälaskentaa yli 50 €/asukas. Edellytti ensin lakimuutosta (292/2023, lisäsi § 35a rahoituslakiin).
  • Erikoissairaanhoidon keskittämisasetus 582/2017 (muutettu 8/2021): sairaalakohtaiset leikkausmäärärajat ja lääketieteelliset edellytykset.

THL:n tarvemalli:

  • THL: tarveperustainen rahoitus: yli 300 tekijää (189 terveydenhuolto, 63 vanhuspalvelut, 73 sosiaalihuolto). Päivitetään vuosittain HILMO-rekisterin ym. rekisteritiedon perusteella.
  • Tempo Lecon Oy:n arvio (eduskunnan valiokuntakuuleminen): mallin luottamusväli vaihteli jopa 15 % ääripäiden välillä (bootstrap-analyysissa 0,73–0,87). 1 %:n tilastollinen artefakti = kymmeniä miljoonia euroja.

Lausuntokierros ja asiantuntijakritiikki:

  • Helsinki ja HUS: tarvekertoimen jäykkä soveltaminen rankaisee rakenteellisesti kalliita kaupunkialueita, joissa erikoissairaanhoidon rasitus ja kaupunkisosiaalinen kuormitus eivät näy sairastuvuusregressiossa.
  • HALI ry: kunnat alibudjetoivat 2022 kustannuksiaan ennakoiden siirtoa hyvinvointialueille → perustaso oli lähtökohtaisesti vääristynyt.
  • Valtiovarainministeriön mallinnuksen mukaan kuusi hyvinvointialuetta (mm. Itä-Uusimaa, Varsinais-Suomi, Päijät-Häme, Pohjois-Karjala, Keski-Pohjanmaa, Lappi) ei saavuta täyttä laskennallista rahoitustasoaan siirtymäkauden loppuun (2029) mennessä.

Perustuslaki ja palvelutaso:

  • PL 19 § 3 mom.: julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.
  • “Riittävyyden” operatiivinen sisältö määritellään asetuksissa: keskittämisasetus (sairaaloiden toimenpiderajat), ensihoidon palvelutasopäätösten sisältövaatimukset (STM:n asetukset).

Aiemmat esseet:

  • Delegaatioloukku: yleinen delegaatiorakenne – eduskunta äänestää rungosta, ministeriö kirjoittaa mekanismin.
  • Eduskunnan sokea piste (kerros 7): VM:n informaatiomonopoli ja eduskunnan analyysikyvykkyyden puute.
  • Mekanismivirasto (MeV): puuttuva institutionaalinen funktio, joka seuraisi delegaatioketjua ja vertaisi toteutunutta mekanismia luvattuun.

Lue myös