Eduskunnan sokea piste

I. Kaksoisrooli

Perustuslain 3 § on yksiselitteinen: »Lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta.» Käytännössä eduskunnan päätöksenteko riippuu lähes kokonaan yhden organisaation tuottamista luvuista, malleista ja kehyksistä. Valtiovarainministeriö (VM) laatii talousennusteet, rakentaa budjettikehykset, valmistelee hallituksen esitykset ja tuottaa vaikutusarviot, joiden perusteella eduskunta äänestää. Sama organisaatio määrittelee sekä politiikan sisällön että luvut, joilla politiikan vaikutuksia arvioidaan.

Minkä tahansa muun järjestelmän kontekstissa tämä olisi ilmeinen eturistiriita. Tilintarkastaja ei saa olla sama yhtiö, joka kirjoittaa tilinpäätöksen. Tuomari ei saa olla kantaja. Nämä periaatteet ovat niin ilmeisiä, että ne ovat lakiin kirjoitettuja. Mutta valtiontalouden analyysissa vastaavaa erottelua ei ole tehty. VM puolustautuu sillä, että ennusteosasto toimii erillisesti. Rakenteellinen ristiriita jää: osastot raportoivat samalle ministerille, jakavat saman organisaatiokulttuurin ja käyttävät samoja malleja.

Useimmissa muissa OECD-maissa nämä funktiot on erotettu toisistaan. Alankomaissa CPB (Centraal Planbureau) tuottaa riippumattomat ennusteet ja vaikutusarviot. Iso-Britanniassa OBR (Office for Budget Responsibility) perustettiin vuonna 2010 nimenomaan siksi, että valtiovarainministeriön tuottamat ennusteet olivat systemaattisesti optimistisia. Suomessa tätä erottelua ei ole tehty.

II. Kertaluokkaero

Yhdysvaltain kongressilla on kolme omaa analyysielintä. Congressional Budget Office (CBO) tuottaa kustannusarviot käytännössä jokaisesta lakiesityksestä. Government Accountability Office (GAO) auditoi toimeenpanovallan ohjelmia. Congressional Research Service (CRS) tuottaa päivittäin satoja tutkimuskatsauksia lainsäätäjien käyttöön. Näissä elimissä työskentelee yhteensä tuhansia analyytikkoja, ja niiden eksplisiittinen tehtävä on palvella lainsäätäjää – ei toimeenpanovaltaa.

Suomen eduskunnalla on eduskunnan tietopalvelu. Se on arvostettu ja hyödyllinen yksikkö, joka käsittelee yli 1 500 toimeksiantoa vuodessa – noin kuusi per työpäivä. Tietopalvelu auttaa oppositiopuolueita rakentamaan vaihtoehtobudjetteja ja tarjoaa valiokunnille taustatietoa. Mutta se ei voi tehdä yhtä asiaa: ajaa uudelleen VM:n ekonometrisiä malleja. Sillä ei ole omaa makrotaloudellista ennustekapasiteettia eikä behavioraalisia simulaatiomalleja. Tietopalvelu voi laskea VM:n oletusten sisällä erilaisia vaihtoehtoja, mutta se ei voi kyseenalaistaa itse oletuksia.

Käytännössä tämä tarkoittaa, että oppositio käy poliittista väittelyä VM:n määrittelemien reunaehtojen sisällä. Kansanedustaja Matias Mäkynen (sd.) on tuonut julkisesti esiin, että vaihtoehtobudjetit joudutaan rakentamaan VM:n kasvuennusteiden päälle, vaikka nämä ennusteet perustuvat staattisiin oletuksiin, jotka jättävät huomiotta investointien dynaamiset tuottovaikutukset. Oppositio ei voi haastaa perusoletuksia – vain siirtää rahaa sarakkeesta toiseen.

III. Suunniteltu näin

Lainsäädännön arviointineuvosto perustettiin vuonna 2015 OECD:n suosituksen täyttämiseksi. Neuvostolla on 280 000 euron kokonaisbudjetti, 2,5 henkilötyövuoden sihteeristö ja sivutoimiset jäsenet, joille maksetaan 9 600–19 200 euroa vuodessa. Kolmasosa suosituksista jätetään kokonaan huomiotta. Vuoden 2024 lausuntojen keskiarvo oli 3,4/5 – alhaisempi kuin edellisvuonna.

Tämä ei ole sattumaa. Arviointineuvoston perustamisprosessia johti valtioneuvoston kehittämistyöryhmä (ns. Tiitisen työryhmä), joka totesi eksplisiittisesti, ettei »valtioneuvostoon tarvita rakenteellisia muutoksia», ja painotti ministeriöiden epämuodollista sisäistä yhteistyötä ulkoisen, sitovan valvonnan sijaan. VM ja muut ministeriöt hallitsivat suunnitteluprosessia ja varmistivat, että lopputulos on muodollisesti olemassa – OECD:n rasti ruutuun – mutta rakenteellisesti hampaaton.

Todiste: sama hallitus (Sipilä), joka perusti arviointineuvoston, sivuutti neuvoston varoituksen sote-uudistuksen pehmeästä budjettirajoitteesta. Täsmälleen ennustettu mekanismivirhe toteutui miljardiluokan kustannuksin. Diagnostiikka ei ole koskaan ollut Suomen ongelma. Diagnostiikalla ei ole seurauksia.

IV. Tilannehuone: todiste

Vuonna 2020 Helsinki GSE, VATT ja Tilastokeskus perustivat koronakriisin aikana pikavasteanalyysiyksikön – Tilannehuoneen – joka hyödynsi tulorekisterin reaaliaikaista dataa. Yksikkö tuotti eduskunnan valiokunnille analyyseja nopeudella ja tarkkuudella, jollaista suomalainen hallinto ei ollut aiemmin nähnyt.

Kun hätärahoitus päättyi, VM päätti yksipuolisesti olla rahoittamatta kolmivuotista pilottia, joka olisi vakiinnuttanut Tilannehuoneen. Seuraus näkyi välittömästi: keväällä 2022 talousvaliokunta käsitteli 200 miljoonan euron yritystukipakettia ja totesi, että se joutuu tekemään päätöksen merkittävästi huonommalla tietopohjalla kuin edellisenä vuonna – koska analyysikyvykkyys oli lakkautettu.

Eduskunta reagoi harvinaisella tavalla: se antoi sitovan ponnen, jolla hallitus velvoitettiin palauttamaan analyysikyvykkyys. Tuloksena syntyi VATT:iin sijoitettu Datahuone. Tapaus paljastaa rakenteellisen ristiriidan ytimen: VM kontrolloi rahoitusta ja datapääsyä juuri niille riippumattomille yksiköille, joilla olisi kyvykkyys haastaa VM:n omat analyysit.

V. HE 167/2025: tunnustus ilman korjausta

Hallituksen esitys 167/2025 siirtää riippumattoman finanssipolitiikan valvontafunktion (IFI) VTV:ltä Talouspolitiikan arviointineuvostolle. Tämä on eksplisiittinen tunnustus: VTV:n jälkikäteistarkastus ei riitä ennakoivaan rakenteelliseen arviointiin. EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen uudistus edellyttää riippumatonta toimijaa, ja hallitus myöntää ettei nykyinen arkkitehtuuri täytä vaatimusta.

Mutta ratkaisu toistaa saman kaavan. Arviointineuvosto saa 1–2 lisäekonomistia. Neuvosto toimii edelleen toimeenpanovallan rakenteissa, VATT:in yhteydessä. Eduskunnalla ei edelleenkään ole omaa kyvykkyyttä tarkistaa, ovatko luvut oikein. Hallitus korjaa aukon nimeämällä sen uudelleen. Kettu suunnittelee kanalaturvallisuuden päivityksen.

VI. Peliteoreettinen seuraus

Peliteoriassa päämies–agentti-ongelma (principal–agent problem) syntyy, kun päämies ei voi tarkistaa agentin tuottamaa informaatiota. Eduskunta on päämies. VM on agentti. Eduskunnalla ei ole riippumatonta kapasiteettia tarkistaa VM:n malleja, oletuksia eikä ennusteita. Jokainen valiokuntakeskustelu käyttää VM:n lukuja, koska muita lukuja ei ole.

Tämä ei tarkoita, että VM toimii vilpillisesti. Se tarkoittaa, että VM:n näkökulma – makrofiskaalinen, staattinen, lyhyen aikavälin budjettitasapainoa painottava – määrittää jokaisen lainsäädäntökeskustelun kehyksen. Kun STM:n THL-tutkijat esittävät dynaamisempia malleja sote-rahoituksesta, VM:n staattinen budjettikehys ylittää ne. Kun TEM:n työmarkkinamallinnukset viittaavat monimutkaisempiin vaikutusketjuihin kuin VM:n elastisiteettioletukset, VM:n luvut päätyvät hallituksen esitykseen. Ministeriöiden välinen tietohierarkia ei ole virallinen, mutta se on ehdoton.

Seurauksena eduskunta ei päätä. Se ratifioi. Kansanedustajat äänestävät esityksistä, joiden perustana ovat luvut, joita he eivät voi itsenäisesti arvioida. Oppositio voi esittää poliittisen vaihtoehdon mutta ei analyyttistä haastetta. Perustuslain 3 § toteutuu muodollisesti. Peliteoreettisesti eduskunta on informaatioloukkuun lukittu päämies, joka harjoittaa “päätösvaltaa” ilman tietovaltaa.

VII. Korjaus

Ratkaisu ei ole VM:n heikentäminen. VM tekee työnsä – makrotalousennusteet, budjettivalmistelu, finanssipolitiikan koordinointi – ja tekee sen pääosin hyvin. Ongelma on, että kukaan muu ei tee mitään. Eduskunnan perustuslaillinen rooli edellyttää kyvykkyyttä, jota sillä ei ole: riippumatonta analyysikyvykkyyttä, joka voi tarkistaa toimeenpanovallan väitteet.

Mekanismivirasto (MeV) on suunniteltu täyttämään tämä aukko. Se ei ole VM:n kilpailija vaan eduskunnan oma työkalu – samassa roolissa kuin CBO Yhdysvaltain kongressille. MeV:n riippumattomuus perustuu eduskunta-asemaan (kuten Suomen Pankki ja Sitra), 2/3 enemmistöllä nimitettyyn johtoon ja pitkiin, ei-uusittaviin toimikausiin. MeV voi ajaa itsenäisesti vaihtoehtoisia skenaarioita samoilla malleilla, joita VM käyttää – ja julkaista tulokset.

Kansainvälisesti kaikki toimivat valvontaelimet ovat syntyneet samasta havainnosta: lainsäätäjä tarvitsee omat luvut. CBO perustettiin 1974, kun Yhdysvaltain kongressi kyllästyi Nixonin hallinnon budjettilukuihin. OBR perustettiin 2010, kun Iso-Britannian valtiovarainministeriön ennusteet olivat vuosikausia systemaattisesti optimistisia. Alankomaissa CPB aloitti neuvoa-antavana 1945 ja muuttui poliittisesti sitovaksi vasta 2012–2013, kun puolueet vapaaehtoisesti alistivat vaaliohjelmansa CPB:n laskettaviksi. Yhteistä näille: jokainen perustettiin, koska lainsäätäjä havaitsi olevansa toimeenpanovallan informaatiomonopolin vanki.

Suomi on ainoa pohjoismainen demokratia, jossa tätä korjausta ei ole tehty.