Mekanismien arviointi- ja korjausketjun nykytila Suomessa

Vahvat osakyvykkyydet, puuttuva päästä päähän -ketju

Elias Kunnas

Kuuntele jakso: Spotify · YouTube

Yhteenveto

Suomessa on vahvoja mutta hajallaan olevia arviointikyvykkyyksiä: rekisteridata, mikrosimulointi, finanssi- ja makromallinnus, kausaalivaikutusten jälkiarviointi sekä sektorikohtainen mekanismisuunnittelu.

Niistä ei kuitenkaan muodostu luotettavaa päästä päähän -ketjua, joka:

  1. rekonstruoi päätösehdotuksen kausaaliväitteen;
  2. testaa toimijoiden vasteet, vaihtoehtoiset reitit ja piilossa kuluvat pääomavarannot ennen päätöstä;
  3. velvoittaa päätöksentekijän korjaamaan havainnon, rajaamaan väitettään, vaihtamaan tavoitetta tai ohittamaan analyysin julkisesti;
  4. siirtää hyväksytyn korjauksen nimetylle toimeenpano-omistajalle resursseineen ja määräaikoineen;
  5. verifioi toteuman ja avaa asian uudelleen, jos ennalta määritetty toteumatesti epäonnistuu.

Puuttuva rakenne yhdistää mekanismianalyysin vastaukseen, toimeenpanoon, verifiointiin ja uudelleenkäsittelyyn.

Nykyjärjestelmässä hyvä analyysi voi jäädä lausunnoksi, hyväksytty korjaus työryhmäksi ja toteutunut epäonnistuminen uudeksi selvitykseksi.

Nykyinen kapasiteetti

Seuraavat elimet ovat osakyvykkyyksiä. Yksikään niistä ei ole puuttuva ketju. Niiden yhteenlaskettu työ ei ole päästä päähän -ketju.

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV)

VTV tekee laillisuustarkastusta ja tuloksellisuustarkastusta. Tuloksellisuustarkastus arvioi, käytetäänkö valtion varoja taloudellisesti, tehokkaasti ja vaikuttavasti. VTV itse luettelee kohteiksi suunnittelun, organisaatiorakenteet, rahoitusjärjestelmät, ohjauksen, tulokset, vaikutukset, taloudellisuuden ja tehokkuuden. Kun tuloksellisuutta ei voida mitata suoraan, tarkastus voi kohdistua edellytyksiin.

  • Vahvuus: VTV voi arvioida suunnittelun, organisaatiorakenteiden ja ohjauksen lisäksi toiminnan tuloksia ja vaikutuksia sekä tehdä tarkastusten jälkiseurantaa.
  • Rajaus: Tarkastus on valikoivaa ja pääosin jälkikäteistä, ja sen mandaatti kiinnittyy valtiontalouteen. VTV ei tuota jokaiselle rakenteellisesti merkittävälle lakiesitykselle ennakollista toimijavastekarttaa, tyypitettyä vikadiagnoosia, korjausspesifikaatiota ja korjaa-tai-ohita-menettelyä.
  • Puuttuva siirtymä: VTV:n havainto voi johtaa suositukseen ja jälkiseurantaan, mutta siitä ei automaattisesti synny yksilöityä toimeenpanokirjausta ja ennalta valtuutettua uudelleenkäsittelyä.

Valtiovarainministeriö (VM) ja SISU

VM:llä on vahva finanssi-, mikro- ja makromallinnuskapasiteetti. Mallit laskevat ensisijaisesti julkistaloutta, tulonjakoa tai makrotaloudellista tasapainoa. Yleinen mekanismianalyysi rekonstruoi ehdotuksen kausaaliväitteen, kartoittaa toimijoiden olennaiset vastekanavat, kirjaa piilossa kuluvat varannot ja tuottaa korjausspesifikaation. Nämä ovat eri laskentatehtäviä.

SISU on staattinen mikrosimulointimalli henkilöveroille ja sosiaaliturvalle. Tilastokeskus kuvaa sen näin: malli ei ota huomioon uudistuksen mahdollisia käyttäytymisvaikutuksia eikä pitkän aikavälin dynamiikkaa. SISU:n suora laskenta on staattista; käyttäytymisvaikutukset on tuotava erikseen tutkimuskirjallisuudesta tai muista malleista. Staattinen tulos ei siksi yksin kuvaa uudistuksen koko käyttäytymisvaikutusta.

Mallin koodi on ladattavissa. Aineistopohjainen käyttö vaatii käyttöluvan ja tapahtuu FIONA-etäkäytössä. Riippumattoman vastamallinnuksen ongelma ei ole täydellinen tekninen pääsyn puute. Ongelma on tarvittavan datan, malliosaamisen, käyttökapasiteetin, vaihtoehtoisten mallien ja institutionaalisesti tunnustetun haastamisaseman yhdistelmä.

KOOMA on dynaaminen stokastinen yleisen tasapainon malli. Se kuvaa makrotasoa, ei yksittäisen markkinan tai hallinnollisen mekanismin toimijavasteita.

VATT

VATT:n metodologia on modernia kausaalipäättelyä: erotusten erotus (difference-in-differences), regressiokatkos, satunnaistetut kokeet. Jälkiarvioinnin klassikko on parturi-ALV-alennus: hinnat laskivat, työllisyys ei kasvanut. VATT:n ydinvahvuus on kausaalivaikutusten tunnistaminen ja jälkiarviointi, mutta se tuottaa myös ennakollisia asiantuntijalausuntoja. Puuttuva asia on vakiomuotoinen ja menettelyyn kiinnitetty mekanismianalyysi, joka laaditaan systemaattisesti ennen päätöstä ja jonka yksilöityihin havaintoihin päätösomistajan on vastattava.

Akateeminen julkaisuaikataulu ja poliittinen kiire eivät ole sama kello. Lausunnot valiokunnille ovat olemassa; pysyvää omistajuutta jokaisen rakenteellisesti merkittävän esityksen mekanismiketjulle ei ole. Yhdistelmätasolle – miten erilliset lait yhdessä muodostavat kannustinmaiseman – ei ole pysyvää omistajaa.

Lainsäädännön arviointineuvosto

Lainsäädännön arviointineuvosto arvioi valikoitujen hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua ja antaa muodollisia lausuntoja. Sen lausunnot voivat tehdä puutteet näkyviksi, mutta ne eivät sisällä koko mekanismianalyysin anatomiaa eivätkä itsessään luo korjaus-, toimeenpano- tai uudelleenkäsittelyvelvollisuutta.

Neuvosto perustettiin vuonna 2015. Se on neuvoa-antava, valikoiva ja ohut: vuosittain noin 30–50 lausuntoa, sihteeristö valtioneuvoston kansliassa, jäsenten palkkiot 9 600–19 200 euroa vuodessa. Sihteeristö ei ole mitoitettu ajamaan ministeriön laskelmia uudelleen. Vuoden 2024 tiedotteen mukaan kaksi kolmasosaa suosituksista otettiin huomioon eduskunnalle annetuissa esityksissä; kolmasosa siis ei, eikä huomiotta jättäminen avaa korjausketjua.

Arvioiden taso vaihtelee vuosittain. Toistuvia puutteita esiintyy erityisesti määrällisissä arvioissa sekä yrityksiin ja ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa, vaikka vuoden 2025 vuosikatsaus raportoi myös laadun paranemista. Vuonna 2024 standardilausumien keskiarvo oli 3,4/5 (edellisvuonna 3,6); vuonna 2025 parhaan tai toiseksi parhaan lausuman sai 60 prosenttia esityksistä.

Talouspolitiikan arviointineuvosto

Talouspolitiikan arviointineuvosto arvioi hallituksen talouspolitiikkaa ja voi tunnistaa uudistusten kannustin- ja finanssipoliittisia ongelmia. Sen analyysit ovat arvioivaa asiantuntijatietoa, eivät jokaiselle esitykselle tuotettavia standardoituja mekanismianalyysejä eivätkä toimeenpanon omistavia päätösasioita.

Vuoden 2026 alusta neuvostolla on myös finanssipoliittisen säännön valvojan tehtävä. Se vahvistaa VM:n makroennusteen ja arvioi vaalikauden rahoitusasematavoitetta. Tämä on erillinen mandaatti. Se ei tee neuvostosta vakiomuotoisen mekanismianalyysin tuottajaa eikä hyväksyttyjen korjausten toimeenpanokirjan pitäjää.

Sektorikohtainen kapasiteetti

Osakyvykkyydet eivät ole tyhjiä. LVM:n ja Traficomin taajuushuutokaupat ovat korkeatasoista mekanismisuunnittelua; työ on osin ulkoistettu. Energiavirasto säätelee sähköverkkomonopoleja kannustimin. Sitran Social Impact Bonds soveltaa sopimusteoriaa, mutta kokeiluina, irrallaan tavallisesta lainvalmistelusta. THL:n tarvevakiointimalli ennustaa hyvinvointialueiden tarvetta; se ei ole kannustinanalyysi. Kelan JUTTA-malli kehittyy mikrosimuloinnissa.

Nämä osoittavat, että valtio osaa mekanismisuunnittelua kun mandaatti, data ja ostaja ovat selvät. Sama kyky ei ole kiinnitetty jokaisen rakenteellisesti merkittävän lakiesityksen valmisteluun.

Konsultit

Kun julkiselta järjestelmältä puuttuu omistettu mekanismikapasiteetti, aukko täytetään ostotyöllä. Ulkopuoliset konsultit voivat olla analyysikapasiteetin toimittajia, mutta julkisen järjestelmän on omistettava analyysin näyttöpohja, menetelmien tarkistettavuus, vastapuolten haastamisoikeus, päätöksentekijän vastausvelvollisuus ja hyväksyttyjen korjausten toimeenpano. MeV:n tehtävä ei ole välttämättä korvata kaikkea ulkopuolista asiantuntemusta, vaan estää analyysin muuttuminen tarkistamattomaksi ja institutionaalisesti omistamattomaksi ostotuotteeksi.

Mitä puuttuu: viisi katkoa

Katkot 1–4 ovat peräkkäisiä lenkkejä yhdessä esityksessä: analyysi, vastaus, toimeenpanokirja, toteumatesti. Katko 5 on mittakaava: yhdistelmä eri esitysten ja hallinnonalojen välillä. Kaikki viisi ovat tarpeen ketjun sulkeutumiselle; ne eivät ole viisi kopiota samasta funktiosta.

1. Vakiomuotoinen ennakollinen mekanismianalyysi

Rakenteellisesti merkittäville päätösehdotuksille ei tuoteta järjestelmällisesti asiakirjaa, joka sisältää:

  • ehdotuksen kausaaliväitteen;
  • toimijoiden ja vasteiden kartan;
  • kustannuksia absorboivien pääomavarantojen taseen;
  • tyypitetyn vikadiagnoosin;
  • korjausspesifikaation;
  • ennalta määritetyn toteumatestin.

Nykyiset vaikutusarviot, finanssilaskelmat, asiantuntijalausunnot ja jälkiarvioinnit kattavat tästä osia mutta eivät muodosta vakiomuotoista kokonaisuutta.

2. Menettelyllinen vastausvelvollisuus

Hyvä analyysi ei vielä sido päätöksentekoa sisällöllisesti eikä sen pidäkään saada asiantuntijavetoa. Sen on kuitenkin voitava pakottaa yksilöity vastaus. Kun mekanismianalyysi osoittaa rakenteellisen vian, päätösomistajan vaihtoehtojen tulee olla:

  • korjaa mekanismi;
  • korjaa toimeenpano;
  • rajaa väite siihen, minkä mekanismi voi tuottaa;
  • muuta tavoitetta;
  • vertaa parempaan toteuttamiskelpoiseen vaihtoehtoon;
  • ohita havainto julkisesti ja perustellusti.

Löydös yksilöi, mitä päätöstä se tukee. Tavoitteen missaaminen ei yksin valitse kumoamista. Ohitus on aina mahdollinen, mutta hiljainen sivuuttaminen ei ole.

3. Toimeenpanokirjanpito

Hyväksytty korjaus ei ole vielä toteutettu korjaus. Jokaiselle hyväksytylle muutokselle tarvitaan pysyvä tietue:

  • päätösasia;
  • nimetty toimeenpano-omistaja;
  • resurssipäätös tai avoin resurssitarve;
  • määräaika;
  • toimeenpanotila;
  • riippumaton verifiointitapahtuma;
  • uudelleenkäsittelylaukaisin.

Ilman tätä “hyväksytty” voi tarkoittaa työryhmää, selvitystä tai aikomusta ilman muutosta toimintatilassa.

4. Toteumatesti ja ennalta valtuutettu uudelleenkäsittely

Päätöksen yhteydessä on määriteltävä havainto, joka osoittaa mekanismin epäonnistuneen, sekä foorumi, jonka on tällöin otettava asia uudelleen käsiteltäväksi. Uudelleenkäsittely voi olla valiokunnan kuuleminen, ministeriön päätöselimen käsittely, tarkastus- tai tuomioistuinmenettely tai muu ennalta nimetty reitti.

Uudelleenkäsittely palauttaa asian nimettyyn foorumiin. Foorumi päättää, korjataanko mekanismi, rajataanko väite vai ohitetaanko havainto julkisesti. Ennalta valtuutettu on paluu foorumiin eikä korjauksen sisältö.

5. Yhdistelmä- ja kokonaisuustason analyysi

Yksittäisen esityksen analyysi ei tunnista kaikkia eri lakien, rahoitusmallien ja hallinnonalojen yhteisvaikutuksia. Tarvitaan myös omistettu kyky tunnistaa tilanteet, joissa yhden järjestelmän paine purkautuu toiseen tai joissa useat sinänsä perustellut säännöt muodostavat yhdessä haitallisen kannustinmaiseman.

Tukikyvykkyydet

Dynaaminen pisteytys, vastamallinnus, käyttäytymistieteellinen osaaminen, mallien ja datan käyttöoikeudet, kansalaisilta tulevien havaintojen verifiointi, vaaliohjelmien laskenta ja meta-institutionaalinen analyysi tukevat yllä olevaa ketjua. Ne ovat syötteitä, laajennuksia tai käyttötapauksia – eivät viiden ydinkatkon kanssa saman tason institutionaalisia funktioita.

Tapaustutkimus: SOTE ja pehmeä budjettirajoite

Sote-uudistuksen rahoitusmalli on dokumentoitu tapaus, jossa relevantti mekanismivaroitus oli olemassa eikä silti tullut ketjun läpi.

Mekanismi

Hyvinvointialueet eivät saa verottaa. Rahoitus tulee valtiolta tarveperusteisesti THL:n mallilla. Julkilausuttu teoria oli kova budjettirajoite: alue tehostaa, koska lisärahaa ei tule.

Varoitus

Ekonomistit (Uusitalo, Tukiainen) tunnistivat perusvian ennen käyttöönottoa:

  • valtio on perustuslaillisesti velvollinen turvaamaan peruspalvelut;
  • valtio ei voi antaa hyvinvointialueen kaatua;
  • alijäämät katetaan lopulta valtion toimesta;
  • säästö voidaan leikata seuraavassa jaossa, alijäämä katetaan.

Talouspolitiikan arviointineuvosto varoitti: “Ehdotus ei esitä uskottavasti mekanismeja joilla säästöt syntyisivät.” Laki säädettiin silti.

Opetus

SOTE-tapaus ei osoita, että Suomelta olisi puuttunut kaikki relevantti diagnostinen osaaminen. Pehmeän budjettirajoitteen riski tunnistettiin ennen järjestelmän käyttöönottoa.

Tapaus osoittaa sen sijaan, ettei diagnoosi ollut muodostunut koko elinkaaren läpäiseväksi päätösasiaksi:

  1. varoituksia ei koottu yhdeksi vakiomuotoiseksi mekanismianalyysiksi;
  2. analyysiin ei liittynyt yksilöityä korjausspesifikaatiota;
  3. päätösomistajalla ei ollut pakollista korjaa-tai-ohita-vastausta;
  4. valitulle ratkaisulle ei syntynyt julkista toimeenpanokirjausta;
  5. epäonnistumiselle ei ollut ennalta määritettyä toteumatestiä ja uudelleenkäsittelypolkua.

Myöhemmät alijäämät ovat yhteensopivia varoitetun kannustinongelman kanssa. Ne eivät kuitenkaan yksin osoita, kuinka suuri osa alijäämistä johtuu juuri pehmeästä budjettirajoitteesta suhteessa palveluvelvoitteisiin, lähtötilanteen kustannuksiin, rahoituksen riittävyyteen ja muihin samanaikaisiin mekanismeihin.

Oikea opetus ei ole “diagnostiikka oli ratkaistu mutta sitovuus puuttui”. Oikea opetus on: relevantti diagnoosi oli olemassa saarekkeena, mutta sitä ei ollut koottu, käsitelty, toimeenpantu ja verifioitu yhtenä jäljitettävänä korjausketjuna.

Kansainvälinen vertailu

Vertailu on rajattu CPB:hen, OBR:ään ja Suomen osakyvykkyyksiin.

Lenkki Suomi CPB OBR
Ennakollinen mekanismianalyysi Osia: RIA, finanssilaskelmat, lausunnot Talous- ja ohjelma-analyysi, ei täyttä mekanismianalyysin anatomiaa Ennusteet ja dynaaminen pisteytys
Vastausvelvollisuus Lausunto voidaan sivuuttaa hiljaa Vahva institutionaalinen paine, ei oikeudellinen sidonta Julkiset ennusteet, poliittinen vastuu
Toimeenpanokirjanpito Ei yksittäisten hyväksyttyjen korjausten kirjaa Ei tässä vertailussa osoitettu Ennusteiden FER, ei korjauskirjanpitoa
Toteumatesti ja uudelleenkäsittely Ei yleistä ennalta valtuutettua paluuta Ei tässä vertailussa osoitettu Ei tässä vertailussa osoitettu

Alankomaissa CPB:n laskelmilla on vahva institutionaalinen ja julkinen auktoriteetti. Vaaliohjelmien arviointiin osallistuminen on vapaaehtoista, eivätkä CPB:n tulokset oikeudellisesti sido puolueita. Niiden sivuuttamisen poliittinen ja uskottavuuskustannus voi kuitenkin olla huomattava.

CPB ja OBR arvioivat politiikkaa ja ennusteita myös jälkikäteen omien mandaattiensa rajoissa. OBR julkaisee vuosittain Forecast Evaluation Reportin, jossa ennusteita verrataan toteumiin ja opit palautetaan mallinnukseen. Puuttuva asia ei ole kaiken jälkiarvioinnin täydellinen poissaolo, vaan yksittäisten hyväksyttyjen korjausten toimeenpanokirjanpito, riippumaton verifiointi ja ennalta määrätty paluu päätösfoorumiin.

Saksan NKR keskittyy noudattamiskustannuksiin ja käsittelee suuren määrän esityksiä.

Mikään tässä vertailussa tarkasteltu instituutio ei yhdistä kaikkia seuraavia funktioita: vakiomuotoinen ennakollinen mekanismianalyysi, menettelyllinen korjaa-tai-ohita-vastaus, hyväksytyn korjauksen nimetty toimeenpano, riippumaton toteuman verifiointi ja ennalta valtuutettu uudelleenkäsittely.

Pysyvä omistaja puuttuvalle funktiolle

Viisi katkoa eivät ole viisi irrallista virastoa. Ne ovat yksi poikkileikkaava funktio, jolla ei ole pysyvää omistajaa: sektorirajat ylittävän mekanismiongelman avaaminen, vaihtoehtojen suunnittelu, havainnon saattaminen päätökseen, hyväksytyn korjauksen toimeenpanokirja ja toteuman verifiointi.

“Omistajaton” ei tarkoita, ettei kukaan olisi koskaan tutkinut asiaa, ettei ministerillä olisi muodollista toimivaltaa tai ettei mikään elin arvioisi tuloksia. Se tarkoittaa, ettei kenelläkään ole jatkuvaa vastuuta, resursseja, pääsyä ja käyttökelpoista interventioreittiä yhdistelmäongelmaan yli instituutiorajojen ja ajan.

Jos jokainen sektorirajat ylittävä vika joutuu ensin kokoamaan oman koalitionsa, hankkimaan oman asianosaisuutensa, datansa, päätösfooruminsa ja muistinsa, korjaus toistaa saman koordinaatiovian. Pysyvä menettelyllinen omistaja amortisoi tuon työn.

Korjausketjussa on silti erotettavia rooleja: analyysin tuottaja tai haastaja; laadun arvioija; poliittinen päätösomistaja; toimeenpano-omistaja; riippumaton verifioija. Saman toimijan ei pidä yksin hallita näyttöä, arviointia, poliittista sulkemista, toimeenpanoa ja oman onnistumisensa verifiointia. Yhteinen tapauskäsittely ja eskalointi voi elää rinnakkain itsenäisten tutkijoiden, vastamallinnuksen, erillisten toimeenpano-omistajien ja ulkoisen verifioinnin kanssa. Menettelyllisesti auktoritatiivinen arvio ei ole yksinoikeus kausaaliseen totuuteen.

MeV 1.0 on tähän funktioon ehdotettu oletusratkaisu: yksi yhteinen menettelyllinen interventiopiste, monta itsenäistä analyysipistettä. Vaihtoehdot – arviointineuvoston vahvistaminen, eduskunnan oman kapasiteetin rakentaminen, hajautettu malli – pysyvät avoimina. Hajautuksen koordinaatiovika ei tee niistä yhtä lupaavia.

1.0 rakentaa analyysi- ja korjausketjun: tekee ongelman näkyväksi, kehittää vaihtoehtoja, vaatii vastauksen ja pitää hyväksytyn korjauksen seurannassa. MeV 2.0 kehittää korjausvallan, kun tavallinen ketju ei muuta oletusarvoa.

Johtopäätös

Suomen ongelma ei ole nollasta rakennettava analyysikyvyttömyys eikä yksi ainoa “sitovuuden” puute. Suomessa on vahvoja osakyvykkyyksiä: rekisteridata, mikrosimulointi, makro- ja finanssimallinnus, kausaalivaikutusten tutkimus, vaikutusarviointi, tarkastus ja sektorikohtainen mekanismisuunnittelu.

Katkokset ovat niiden välissä:

  • päätösehdotuksen kausaalimekanismia ei aina rekonstruoida ja testata vakiomuotoisesti;
  • yksilöity havainto ei aina pakota päätösomistajaa julkiseen vastaukseen;
  • hyväksytty korjaus ei aina saa omistajaa, resursseja, määräaikaa ja riippumatonta verifiointia;
  • epäonnistunut toteuma ei aina palaa ennalta valtuutettuun päätösfoorumiin;
  • erillisten lakien ja hallinnonalojen yhteisvaikutuksille ei ole pysyvää analyysiomistajaa.

MeV 1.0 on ehdotettu ensimmäinen asennus tähän aukkoon: pysyvä omistaja poikkileikkaavalle funktiolle. Ratkaiseva kriteeri on jäljitettävä korjausketju:

materiaalinen mekanismihaaste joko hylätään perustellusti tai se muuttuu omistetuksi, resursoiduksi ja verifioiduksi korjaukseksi, jonka epäonnistuminen palauttaa asian toimivaltaiseen käsittelyyn.

Nykyjärjestelmä sisältää tämän ketjun osia. Siltä puuttuu pysyvä omistaja, joka ei joudu kokoamaan koneistoa uudelleen jokaista korjausta varten.

Lähteet

Suomi

Kansainvälinen vertailu

Ketjun kolme artefaktia

Mekanismirealismi – Sivilisaation käyttöohje

MEKANISMIREALISMI: SIVILISAATION KÄYTTÖOHJE

Kirja on mekanismien käyttöohje. Suomen arviointi- ja korjausketju on sen nykytilakartta: missä ketju katkeaa, ja millä ehdolla se sulkeutuisi.

Lue kirja Lue lisää
← MeV-spesifikaatio Laillisuusvalvonta

Lue myös