Mekanismianalyysin nykytila Suomessa

Yhteenveto

Suomella on maailmanluokan data ja retrospektiivinen analyysiosaaminen. Puuttuu: ennakoiva mekanismisuunnittelu, sitova auktoriteetti, ja vastapuolianalyysi joka testaa miten rationaaliset toimijat hyödyntäisivät lakien porsaanreikiä.

Suomella on data maailman parhaaseen mekanismisuunnitteluun, mutta institutionaaliset rakenteet eivät hyödynnä sitä ennakointiin — analyysi on jälkikäteistä.

Nykyinen kapasiteetti

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV)

• Tehtävä: Laillisuustarkastus (varojen käyttö lakien mukaan) ja tuloksellisuustarkastus (saavutettiinko tavoitteet).
• Rajoitus: VTV toteaa itse, että tuloksellisuuden suora mittaaminen on usein mahdotonta monimutkaisessa toimintaympäristössä. Siksi tarkastus kohdistuu "edellytyksiin" — onko hallinnossa luotu riittävät mekanismit.
• Kritiikki: VTV keskittyy prosesseihin ("onko strategia tehty?"), ei substanssiin ("toimiko strategia?"). Tämä on juuri se aukko jonka MeV täyttää.

Valtiovarainministeriö (VM)

• SISU-mikrosimulointimalli: Staattinen malli joka laskee verojen ja etuuksien vaikutukset kotitalouksiin. Tunnistaa kannustinloukut (efektiiviset marginaaliveroasteet). Rajoitus: ei mallinna käyttäytymismuutoksia. Kun VM laskee veronalennuksen, se olettaa ettei kukaan muuta käyttäytymistään.
• KOOMA-malli: Dynaaminen stokastinen yleisen tasapainon malli (DSGE). Makrotaso — ei mallinna yksittäisiä markkinoita tai mekanismeja.
• Henkilöstö: ~70-80 ekonomistia kansantalousosastolla. Budjettisyklin vaatimukset vievät kaistanleveyden.
• Dynaaminen pisteytys: Varovainen lähestymistapa. Käyttäytymisvaikutukset lisätään "mallin ulkopuolelta" kirjallisuuden elastisiteettiestimaattien perusteella, ei endogeenisesti.

VATT (Valtion taloudellinen tutkimuskeskus)

• Metodologia: Moderni kausaalipäättely — difference-in-differences, regression discontinuity, satunnaistetut kokeet.
• Esimerkki: Parturi-ALV-alennus. VATT osoitti jälkikäteen että hinnat laskivat mutta työllisyys ei kasvanut. Tämä on "pelianalyysia" (mitä tapahtui) eikä "mekanismisuunnittelua" (mitä tulee tapahtumaan).
• Aikatauluongelma: Akateeminen aikataulu vs. poliittinen kiire. Laki säädetään, VATT arvioi kolme vuotta myöhemmin ettei se toiminut.
• Rooli: Lausuntoja valiokunnille yksittäisistä laeista. Ei mandaattia eikä resursseja rakentaa peliteoreettisia malleja lakiehdotusten testaamiseen. Ja kukaan ei katso kokonaisuutta: miten kaikki lait yhdessä muodostavat kannustinmaiseman, missä ristiriidat ovat, mikä on järjestelmätason vaikutus.

Lainsäädännön arviointineuvosto

• Tehtävä: Tarkastaa hallituksen esitysten vaikutusarvioiden laadun.
• Resurssit: Pieni sihteeristö, osa-aikaiset jäsenet (9 600–19 200 €/vuosi). Tämä on sivutyö akateemikoille — ei kukaan voi ajaa ministeriön laskelmia uudelleen tällä budjetilla.
• Volyymi: ~30-50 esitystä vuodessa — murto-osa kaikesta lainsäädännöstä.
• Auktoriteetti: Neuvoa-antava. Ministeriöt voivat jättää lausunnon huomiotta.
• Laatu: Vuosikatsaus 2024 totesi, että vaikutusarvioiden keskiarvo oli 3,4/5 — alhaisempi kuin edellisvuonna. Laatu ei parane vaan heikkenee.
• Toistuvat havainnot: Määrälliset vaikutusarviot puutteellisia, vaihtoehtojen arviointi heikkoa.

Sektorikohtainen kapasiteetti

• LVM/Traficom (taajuushuutokaupat): Maailmanluokan mekanismisuunnittelu. Kombinatoriset huutokaupat 4G/5G-taajuuksille. Mutta: ulkoistettu konsulteille (Copenhagen Economics, DotEcon). Osoittaa että valtio voi tehdä korkeatasoista mekanismisuunnittelua kun mandaatti on selvä.
• Energiavirasto: Kannustinsääntely sähköverkkomonopoleille. Teknisesti kehittynyttä.
• Sitra: Social Impact Bonds — puhdasta sopimusteorian soveltamista. Mutta: kokeellinen, irrallaan normaalista lainsäädäntöprosessista.
• THL: Tarvevakiointimalli hyvinvointialueiden rahoitukseen. Erinomainen tarve-ennustaminen, mutta ei kannustinanalyysia.
• Kela: JUTTA-mikrosimulointimalli. Kehittyvä behavioraalinen kapasiteetti (tekstinlouhinta, Sisu-skaala).

Konsulttien "varjohallinto"

Koska julkishallinnolta puuttuu mekanismisuunnittelukapasiteetti, aukko täytetään liikkeenjohdon konsulteilla. McKinsey, Boston Consulting Group ja Deloitte ovat olleet syvällä suurten reformien (SOTE, maakuntauudistus, Apotti) valmistelussa.

Ongelmat:

• Kontekstin puute: Kansainväliset standardimallit eivät istu Suomen institutionaaliseen kontekstiin.
• Kannustinvääristymä: Konsulteilla on taloudellinen kannustin miellyttää tilaajaa — ei haastaa oletuksia.
• Läpinäkymättömyys: Laskentamallit ovat salaisia "liikesalaisuuksina". Eduskunta ei voi tarkistaa oletuksia.
• Vastuuttomuus: Kun konsultit poistuvat PowerPoint-esitystensä kanssa, virkamiehet jäävät ratkomaan käytännön ongelmia. Konsultit eivät kanna vastuuta implementoinnin onnistumisesta.

MeV korvaa tämän "varjohallinnon" julkisella, vastuullisella ja läpinäkyvällä kapasiteetilla.

Mitä puuttuu

1. Mesotason mekanismisuunnittelu ("puuttuva keskitaso")

Suomi osaa:

• Mikrotaso: Rekisteridata yksilöistä — maailman parasta
• Makrotaso: Yleisen tasapainon mallinnus — toimii

Suomi ei osaa:

• Mesotaso: Strategiset vuorovaikutukset tietyillä markkinoilla. Miten rakennusyritykset käyttävät tukijärjestelmää hyväkseen? Miten hyvinvointialueet reagoivat rahoitusmallin kannustimiin? Miten työttömät optimoivat käyttäytymistään aktivointimallin puitteissa?

2. Auktoriteetti

Analyysiosaaminen on olemassa — VATTissa, Sitrassa, Talouspolitiikan arviointineuvostossa. Ongelma on sitovuus.

• Alankomaissa CPB:n luvut ovat laki. Puolue ei voi kiistää niitä menettämättä uskottavuutta.
• Suomessa VM:n luvut ovat ministeriön omaisuutta. VATTin luvut ovat akateemista neuvontaa. Arviointineuvosto antaa ei-sitovia lausuntoja.

Tulos: poliittiset imperatiivit (esim. alueellinen tasa-arvo SOTEssa) ylittävät säännöllisesti mekanismisuunnittelun varoitukset.

3. Dynaaminen pisteytys

VM on "varovainen" käyttäytymisvaikutusten sisällyttämisessä budjettilaskelmiin. Iso-Britannian OBR julkaisee eksplisiittisen protokollan: mitkä elastisiteetit, milloin käytetään. Suomessa menetelmä on "musta laatikko".

4. Oppositiopuolueiden ohjelmien arviointi

Alankomaissa CPB laskee kaikkien puolueiden vaaliohjelmat ennen vaaleja. Pakottaa puolueet suunnittelemaan "kannustinyhteensopivia" ohjelmia.

Suomessa VM laskee istuvan hallituksen päätökset. Oppositiopuolueiden lupauksille ei ole riippumatonta analyysia.

5. Vastapuolianalyysi

Ei ole formalisoitua kapasiteettia testata lakiehdotuksia ennen säätämistä. Kukaan ei simuloi miten rationaalinen toimija hyödyntäisi porsaanreikiä.

Analyysi on reaktiivista (havaitaan väärinkäyttö jälkikäteen) eikä proaktiivista (estetään väärinkäyttö etukäteen).

6. Behavioristinen infrastruktuuri

Iso-Britanniassa Behavioural Insights Team ("Nudge Unit") on pysyvä instituutio. Suomessa oli "Kokeileva Suomi" ja perustulokokeilu, mutta ei pysyvää rakennetta.

7. Koko elinkaaren seuranta

CPB ja OBR arvioivat lakeja ennen säätämistä. Kukaan ei seuraa systemaattisesti mitä tapahtuu säätämisen jälkeen. Laki säädetään, ja jos se epäonnistuu, tieto tulee median tai VATTin jälkikäteistutkimuksen kautta — vuosia myöhemmin, jos ollenkaan.

8. Automaattinen eskalointi

Nykyiset elimet (arviointineuvosto, VTV) voivat varoittaa. Kukaan ei voi pakottaa käsittelyä. Ministeriö voi sivuuttaa varoituksen ilman seurauksia. Ei ole mekanismia joka automaattisesti vie asian eduskunnan käsiteltäväksi kun jokin menee pieleen.

9. Meta-mekanismien analyysi

Kukaan ei analysoi itse päätöksentekojärjestelmää: Toimiiko perustuslakivaliokunnan rooli? Tuottaako vaalijärjestelmä hyvää politiikkaa? Luoko ministeriörakenne siiloja? Nämä ovat mekanismeja siinä missä yksittäiset laitkin — mutta ne ovat tabu.

10. Siilojen ylittäminen

Ministeriöt optimoivat omia siilojaan. Kannustinloukut syntyvät kun verotus (VM), asumistuki (STM), päivähoitomaksut (OKM) ja kuntien palvelut (KM) eivät keskustele keskenään. Kukaan ei katso kokonaisuutta.

11. Kansalaispalaute

Kansalaiset kokevat rikkinäiset mekanismit arjessaan ("menetän rahaa jos otan työtä vastaan"). Ei ole systemaattista kanavaa jossa nämä havainnot kerättäisiin, verifioitaisiin ja muutettaisiin politiikaksi.

12. Riippumaton vastamallinnuskapasiteetti

Ministeriöt tuottavat laskelmat omista esityksistään. Kukaan ei voi riippumattomasti ajaa vaihtoehtoisia skenaarioita samoilla malleilla (SISU, KOOMA). Eduskunta joutuu luottamaan ministeriön lukuihin ilman mahdollisuutta haastaa niitä.

Tapaustutkimus: SOTE ja pehmeä budjettirajoite

SOTE-uudistuksen rahoitusmalli on dokumentoitu mekanismisuunnittelun epäonnistuminen.

Mekanismi

Hyvinvointialueet eivät saa verottaa. Rahoitus tulee valtiolta tarveperusteisesti (THL:n malli). Teoria: "kova budjettirajoite" kannustaa tehokkuuteen.

Ongelma: pehmeä budjettirajoite

Ekonomistit (Uusitalo, Tukiainen) tunnistivat perusvian:

• Valtio on perustuslaillisesti velvollinen turvaamaan peruspalvelut
• Valtio ei voi antaa hyvinvointialueen kaatua
• Siis: alijäämät katetaan lopulta valtion toimesta
• Siis: alueilla ei ole kannustinta tehostaa — säästöt voidaan leikata tulevissa jaksoissa, alijäämät katetaan

Talouspolitiikan arviointineuvosto varoitti: "Ehdotus ei esitä uskottavasti mekanismeja joilla säästöt syntyisivät."

Laki säädettiin silti.

Opetus

THL:n tarve-ennustaminen oli erinomaista. Puuttui: kannustinanalyysi siitä miten alueet reagoivat rahoitusmalliin. Tämä on juuri se "puuttuva mesotaso".

Kansainvälinen vertailu

Miten MeV täyttää aukot

Miksi MeV on enemmän kuin kansainvälisten mallien summa

MeV ei ole "CPB + OBR + Singapore yhdistettynä". Se on rakenteellisesti erilainen:

Mitä CPB, OBR ja Singapore tekevät

• CPB (Alankomaat): Lakiesitysten ja vaaliohjelmien talousanalyysi ennen päätöksiä
• OBR (Iso-Britannia): Budjettiennusteet ja dynaaminen pisteytys
• Singapore: Palkkarakenteet jotka houkuttelevat osaamista julkiselle sektorille

Mitä mikään niistä ei tee

• Koko elinkaari: CPB/OBR arvioivat ennen säätämistä. Kukaan ei seuraa mitä tapahtuu jälkikäteen systemaattisesti.
• Automaattinen eskalointi: Mikään elin ei voi pakottaa asiaa eduskunnan käsiteltäväksi. MeV:n kynnysarvomekanismi tekee tämän.
• Meta-mekanismit: Kukaan ei analysoi perustuslakia, vaalijärjestelmää tai PeV:n roolia mekanismeina. MeV:n rakenneanalyysit tekevät tämän.
• Siilojen ylitys: CPB/OBR katsovat yksittäisiä lakeja tai budjetteja. Kukaan ei mallinna miten kaikki lait yhdessä muodostavat kannustinmaiseman.
• Kansalaispalaute: Ei systemaattista kanavaa jossa kansalaisten havaitsemat mekanismivirheet kerättäisiin ja verifioitaisiin.
• Vastamallinnuskapasiteetti: CPB/OBR luottavat omiin malleihinsa. MeV:llä on pääsy ministeriöiden malleihin ja voi ajaa vaihtoehtoisia skenaarioita.

MeV:n uusi arkkitehtuuri

MeV yhdistää:

• CPB:n analyyttisen kapasiteetin
• OBR:n läpinäkyvän metodologian
• Singaporen osaamisen houkuttelun

Ja lisää:

• Koko elinkaaren seurannan (ei vain ennakkoarviointi)
• Automaattisen eskaloinnin (ei pelkkä neuvonta)
• Meta-mekanismien analyysin (myös järjestelmän suunnittelu)
• Kansalaispalautekanavan (bottom-up tieto)
• Vastamallinnuskapasiteetin (riippumaton laskenta)

Tulos: instituutio joka ei vain arvioi mekanismeja vaan suunnittelee niitä, seuraa niiden toimivuutta, ja pakottaa korjaamaan kun ne epäonnistuvat.

Johtopäätös

Suomen julkishallinnossa on:

• Maailman parasta rekisteridataa
• Korkeatasoista jälkikäteisarviointia (VATT)
• Toimivaa sektorikohtaista mekanismisuunnittelua (taajuushuutokaupat, energiasääntely)

Suomen julkishallinnosta puuttuu 12 kriittistä funktiota — mesotason suunnittelusta meta-mekanismien analyysiin, vastapuolianalyysistä kansalaispalautteeseen.

Mikään yksittäinen kansainvälinen malli ei kata kaikkia näitä. MeV on suunniteltu täyttämään ne kaikki.

Lähteet

• KOOMA-mallin arviointi (VM)
• Lainsäädännön arviointineuvosto, vuosikatsaus 2023
• SOTE-rahoitusmallista puuttuvat kannustimet (Ekonomistikone)
• Talouspolitiikan arviointineuvoston SOTE-lausunto
• CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis
• OBR Dynamic Scoring Protocol