Mekanismianalyysin nykytila Suomessa

Yhteenveto

Suomella on maailmanluokan data ja retrospektiivinen analyysiosaaminen. Puuttuu: ennakoiva mekanismisuunnittelu, sitova auktoriteetti, ja vastapuolianalyysi joka testaa miten rationaaliset toimijat hyödyntäisivät lakien porsaanreikiä.

Suomella on data maailman parhaaseen mekanismisuunnitteluun, mutta institutionaaliset rakenteet eivät hyödynnä sitä ennakointiin – analyysi on jälkikäteistä.

Nykyinen kapasiteetti

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV)

• Tehtävä: Laillisuustarkastus (varojen käyttö lakien mukaan) ja tuloksellisuustarkastus (saavutettiinko tavoitteet).
• Rajoitus: VTV toteaa itse, että tuloksellisuuden suora mittaaminen on usein mahdotonta monimutkaisessa toimintaympäristössä. Siksi tarkastus kohdistuu "edellytyksiin" – onko hallinnossa luotu riittävät mekanismit.
• Kritiikki: VTV keskittyy prosesseihin ("onko strategia tehty?"), ei substanssiin ("toimiko strategia?"). Tämä on juuri se aukko jonka MeV täyttää.

Valtiovarainministeriö (VM)

• SISU-mikrosimulointimalli: Staattinen malli joka laskee verojen ja etuuksien vaikutukset kotitalouksiin. Tunnistaa kannustinloukut (efektiiviset marginaaliveroasteet). Rajoitus: ei mallinna käyttäytymismuutoksia. Kun VM laskee veronalennuksen, se olettaa ettei kukaan muuta käyttäytymistään.
• KOOMA-malli: Dynaaminen stokastinen yleisen tasapainon malli (DSGE). Makrotaso – ei mallinna yksittäisiä markkinoita tai mekanismeja.
• Henkilöstö: ~70-80 ekonomistia kansantalousosastolla. Budjettisyklin vaatimukset vievät kaistanleveyden.
• Dynaaminen pisteytys: Varovainen lähestymistapa. Käyttäytymisvaikutukset lisätään "mallin ulkopuolelta" kirjallisuuden elastisiteettiestimaattien perusteella, ei endogeenisesti.

VATT (Valtion taloudellinen tutkimuskeskus)

• Metodologia: Moderni kausaalipäättely – difference-in-differences, regression discontinuity, satunnaistetut kokeet.
• Esimerkki: Parturi-ALV-alennus. VATT osoitti jälkikäteen että hinnat laskivat mutta työllisyys ei kasvanut. Tämä on "pelianalyysia" (mitä tapahtui) eikä "mekanismisuunnittelua" (mitä tulee tapahtumaan).
• Aikatauluongelma: Akateeminen aikataulu vs. poliittinen kiire. Laki säädetään, VATT arvioi kolme vuotta myöhemmin ettei se toiminut.
• Rooli: Lausuntoja valiokunnille yksittäisistä laeista. Ei mandaattia eikä resursseja rakentaa peliteoreettisia malleja lakiehdotusten testaamiseen. Ja kukaan ei katso kokonaisuutta: miten kaikki lait yhdessä muodostavat kannustinmaiseman, missä ristiriidat ovat, mikä on järjestelmätason vaikutus.

Lainsäädännön arviointineuvosto

• Syntyhistoria: Perustettiin 2015 OECD:n vertaisarvioinnin (2010) suosituksen täyttämiseksi. Tarkoituksella suunniteltu neuvoa-antavaksi ja aliresursoiduksi – rasti ruutuun, ei todellinen korjausmekanismi. Todisteet: 280 000 € kokonaisbudjetti, sijoitus VNK:n alaisuuteen (valvottavan alaisuudessa), ja sama hallitus (Sipilä) joka perusti neuvoston sivuutti sen varoitukset SOTE-uudistuksessa.
• Tehtävä: Tarkastaa hallituksen esitysten vaikutusarvioiden laadun.
• Resurssit: Kokonaisbudjetti noin 280 000 €/vuosi. Sihteeristö 2,5 henkilötyövuotta. Osa-aikaiset jäsenet (9 600–19 200 €/vuosi). Tämä on sivutyö akateemikoille – ei kukaan voi ajaa ministeriön laskelmia uudelleen tällä budjetilla.
• Volyymi: ~30-50 esitystä vuodessa – murto-osa kaikesta lainsäädännöstä.
• Auktoriteetti: Puhtaasti neuvoa-antava. 32 % suosituksista jätetään kokonaan huomiotta. Ministeriöt voivat sivuuttaa lausunnon ilman seurauksia.
• Laatu: Vuosikatsaus 2024 totesi, että vaikutusarvioiden keskiarvo oli 3,4/5 – alhaisempi kuin edellisvuonna. Laatu ei parane vaan heikkenee.
• Toistuvat havainnot: Määrälliset vaikutusarviot puutteellisia, vaihtoehtojen arviointi heikkoa.
• SOTE-tapaus: Arviointineuvosto varoitti pehmeästä budjettirajoitteesta – hallitus sivuutti varoituksen, ja täsmälleen ennustettu mekanismivirhe toteutui miljardiluokan kustannuksin. Todiste: diagnostiikka ei ole koskaan ollut ongelma. Sitovuus on ongelma.

Sektorikohtainen kapasiteetti

• LVM/Traficom (taajuushuutokaupat): Maailmanluokan mekanismisuunnittelu. Kombinatoriset huutokaupat 4G/5G-taajuuksille. Mutta: ulkoistettu konsulteille (Copenhagen Economics, DotEcon). Osoittaa että valtio voi tehdä korkeatasoista mekanismisuunnittelua kun mandaatti on selvä.
• Energiavirasto: Kannustinsääntely sähköverkkomonopoleille. Teknisesti kehittynyttä.
• Sitra: Social Impact Bonds – puhdasta sopimusteorian soveltamista. Mutta: kokeellinen, irrallaan normaalista lainsäädäntöprosessista.
• THL: Tarvevakiointimalli hyvinvointialueiden rahoitukseen. Erinomainen tarve-ennustaminen, mutta ei kannustinanalyysia.
• Kela: JUTTA-mikrosimulointimalli. Kehittyvä behavioraalinen kapasiteetti (tekstinlouhinta, Sisu-skaala).

Konsulttien "varjohallinto"

Koska julkishallinnolta puuttuu mekanismisuunnittelukapasiteetti, aukko täytetään liikkeenjohdon konsulteilla. McKinsey, Boston Consulting Group ja Deloitte ovat olleet syvällä suurten reformien (sote, maakuntauudistus, Apotti) valmistelussa.

Ongelmat:

• Kontekstin puute: Kansainväliset standardimallit eivät istu Suomen institutionaaliseen kontekstiin.
• Kannustinvääristymä: Konsulteilla on taloudellinen kannustin miellyttää tilaajaa – ei haastaa oletuksia.
• Läpinäkymättömyys: Laskentamallit ovat salaisia "liikesalaisuuksina". Eduskunta ei voi tarkistaa oletuksia.
• Vastuuttomuus: Kun konsultit poistuvat PowerPoint-esitystensä kanssa, virkamiehet jäävät ratkomaan käytännön ongelmia. Konsultit eivät kanna vastuuta implementoinnin onnistumisesta.

MeV korvaa tämän "varjohallinnon" julkisella, vastuullisella ja läpinäkyvällä kapasiteetilla.

Mitä puuttuu

1. Mesotason mekanismisuunnittelu ("puuttuva keskitaso")

Suomi osaa:

• Mikrotaso: Rekisteridata yksilöistä – maailman parasta
• Makrotaso: Yleisen tasapainon mallinnus – toimii

Suomi ei osaa:

• Mesotaso: Strategiset vuorovaikutukset tietyillä markkinoilla. Miten rakennusyritykset käyttävät tukijärjestelmää hyväkseen? Miten hyvinvointialueet reagoivat rahoitusmallin kannustimiin? Miten työttömät optimoivat käyttäytymistään aktivointimallin puitteissa?

2. Auktoriteetti

Analyysiosaaminen on olemassa – VATTissa, Sitrassa, Talouspolitiikan arviointineuvostossa. Ongelma on sitovuus.

• Alankomaissa CPB:n luvut ovat laki. Puolue ei voi kiistää niitä menettämättä uskottavuutta.
• Suomessa VM:n luvut ovat ministeriön omaisuutta. VATTin luvut ovat akateemista neuvontaa. Arviointineuvosto antaa ei-sitovia lausuntoja.

Tulos: poliittiset imperatiivit (esim. alueellinen tasa-arvo sotessa) ylittävät säännöllisesti mekanismisuunnittelun varoitukset.

3. Dynaaminen pisteytys

VM on "varovainen" käyttäytymisvaikutusten sisällyttämisessä budjettilaskelmiin. Iso-Britannian OBR julkaisee eksplisiittisen protokollan: mitkä elastisiteetit, milloin käytetään. Suomessa menetelmä on "musta laatikko".

4. Oppositiopuolueiden ohjelmien arviointi

Alankomaissa CPB laskee kaikkien puolueiden vaaliohjelmat ennen vaaleja. Pakottaa puolueet suunnittelemaan "kannustinyhteensopivia" ohjelmia.

Suomessa VM laskee istuvan hallituksen päätökset. Oppositiopuolueiden lupauksille ei ole riippumatonta analyysia.

5. Vastapuolianalyysi

Ei ole formalisoitua kapasiteettia testata lakiehdotuksia ennen säätämistä. Kukaan ei simuloi miten rationaalinen toimija hyödyntäisi porsaanreikiä.

Analyysi on reaktiivista (havaitaan väärinkäyttö jälkikäteen) eikä proaktiivista (estetään väärinkäyttö etukäteen).

6. Behavioristinen infrastruktuuri

Iso-Britanniassa Behavioural Insights Team ("Nudge Unit") on pysyvä instituutio. Suomessa oli "Kokeileva Suomi" ja perustulokokeilu, mutta ei pysyvää rakennetta.

7. Koko elinkaaren seuranta

CPB ja OBR arvioivat lakeja ennen säätämistä. Kukaan ei seuraa systemaattisesti mitä tapahtuu säätämisen jälkeen. Laki säädetään, ja jos se epäonnistuu, tieto tulee median tai VATTin jälkikäteistutkimuksen kautta – vuosia myöhemmin, jos ollenkaan.

8. Automaattinen eskalointi

Nykyiset elimet (arviointineuvosto, VTV) voivat varoittaa. Kukaan ei voi pakottaa käsittelyä. Ministeriö voi sivuuttaa varoituksen ilman seurauksia. Ei ole mekanismia joka automaattisesti vie asian eduskunnan käsiteltäväksi kun jokin menee pieleen.

9. Meta-mekanismien analyysi

Kukaan ei analysoi itse päätöksentekojärjestelmää: Toimiiko perustuslakivaliokunnan rooli? Tuottaako vaalijärjestelmä hyvää politiikkaa? Luoko ministeriörakenne siiloja? Nämä ovat mekanismeja siinä missä yksittäiset laitkin – mutta ne ovat tabu.

10. Siilojen ylittäminen

Ministeriöt optimoivat omia siilojaan. Kannustinloukut syntyvät kun verotus (VM), asumistuki (STM), päivähoitomaksut (OKM) ja kuntien palvelut (KM) eivät keskustele keskenään. Kukaan ei katso kokonaisuutta.

11. Kansalaispalaute

Kansalaiset kokevat rikkinäiset mekanismit arjessaan ("menetän rahaa jos otan työtä vastaan"). Ei ole systemaattista kanavaa jossa nämä havainnot kerättäisiin, verifioitaisiin ja muutettaisiin politiikaksi.

12. Riippumaton vastamallinnuskapasiteetti

Ministeriöt tuottavat laskelmat omista esityksistään. Kukaan ei voi riippumattomasti ajaa vaihtoehtoisia skenaarioita samoilla malleilla (SISU, KOOMA). Eduskunta joutuu luottamaan ministeriön lukuihin ilman mahdollisuutta haastaa niitä.

Tapaustutkimus: SOTE ja pehmeä budjettirajoite

Sote-uudistuksen rahoitusmalli on dokumentoitu mekanismisuunnittelun epäonnistuminen.

Mekanismi

Hyvinvointialueet eivät saa verottaa. Rahoitus tulee valtiolta tarveperusteisesti (THL:n malli). Teoria: "kova budjettirajoite" kannustaa tehokkuuteen.

Ongelma: pehmeä budjettirajoite

Ekonomistit (Uusitalo, Tukiainen) tunnistivat perusvian:

• Valtio on perustuslaillisesti velvollinen turvaamaan peruspalvelut
• Valtio ei voi antaa hyvinvointialueen kaatua
• Siis: alijäämät katetaan lopulta valtion toimesta
• Siis: alueilla ei ole kannustinta tehostaa – säästöt voidaan leikata tulevissa jaksoissa, alijäämät katetaan

Talouspolitiikan arviointineuvosto varoitti: "Ehdotus ei esitä uskottavasti mekanismeja joilla säästöt syntyisivät."

Laki säädettiin silti.

Opetus

THL:n tarve-ennustaminen oli erinomaista. Puuttui: kannustinanalyysi siitä miten alueet reagoivat rahoitusmalliin. Tämä on juuri se "puuttuva mesotaso".

Kansainvälinen vertailu

Miten MeV täyttää aukot

MeV ei korvaa arviointineuvostoa – se laajentaa arviointineuvoston kapeaa perusfunktiota (lakiesitysten ennakkotarkastus) kokonaiseksi hallinnon säätömekanismiksi. Kansainvälisesti kaikki toimivat valvontaelimet (EU RSB, UK RPC, Saksan NKR) ovat syntyneet olemassa olevien neuvoa-antavien elinten vahvistamisesta, eivät tyhjästä luomisesta.

Miksi MeV on enemmän kuin kansainvälisten mallien summa

MeV ei ole "CPB + OBR + Singapore yhdistettynä". Se on rakenteellisesti erilainen:

Mitä CPB, OBR ja Singapore tekevät

• CPB (Alankomaat): Lakiesitysten ja vaaliohjelmien talousanalyysi ennen päätöksiä
• OBR (Iso-Britannia): Budjettiennusteet ja dynaaminen pisteytys
• Singapore: Palkkarakenteet jotka houkuttelevat osaamista julkiselle sektorille

Mitä mikään niistä ei tee

• Koko elinkaari: CPB/OBR arvioivat ennen säätämistä. Kukaan ei seuraa mitä tapahtuu jälkikäteen systemaattisesti.
• Automaattinen eskalointi: Mikään elin ei voi pakottaa asiaa eduskunnan käsiteltäväksi. MeV:n kynnysarvomekanismi tekee tämän.
• Meta-mekanismit: Kukaan ei analysoi perustuslakia, vaalijärjestelmää tai PeV:n roolia mekanismeina. MeV:n rakenneanalyysit tekevät tämän.
• Siilojen ylitys: CPB/OBR katsovat yksittäisiä lakeja tai budjetteja. Kukaan ei mallinna miten kaikki lait yhdessä muodostavat kannustinmaiseman.
• Kansalaispalaute: Ei systemaattista kanavaa jossa kansalaisten havaitsemat mekanismivirheet kerättäisiin ja verifioitaisiin.
• Vastamallinnuskapasiteetti: CPB/OBR luottavat omiin malleihinsa. MeV:llä on pääsy ministeriöiden malleihin ja voi ajaa vaihtoehtoisia skenaarioita.

MeV:n uusi arkkitehtuuri

MeV yhdistää:

• CPB:n analyyttisen kapasiteetin
• OBR:n läpinäkyvän metodologian
• Singaporen osaamisen houkuttelun

Ja lisää:

• Koko elinkaaren seurannan (ei vain ennakkoarviointi)
• Automaattisen eskaloinnin (ei pelkkä neuvonta)
• Meta-mekanismien analyysin (myös järjestelmän suunnittelu)
• Kansalaispalautekanavan (bottom-up tieto)
• Vastamallinnuskapasiteetin (riippumaton laskenta)

Tulos: instituutio joka ei vain arvioi mekanismeja vaan suunnittelee niitä, seuraa niiden toimivuutta, ja pakottaa korjaamaan kun ne epäonnistuvat.

Johtopäätös

Suomen julkishallinnossa on:

• Maailman parasta rekisteridataa
• Korkeatasoista jälkikäteisarviointia (VATT)
• Toimivaa sektorikohtaista mekanismisuunnittelua (taajuushuutokaupat, energiasääntely)

Suomen julkishallinnosta puuttuu 12 kriittistä funktiota – mesotason suunnittelusta meta-mekanismien analyysiin, vastapuolianalyysistä kansalaispalautteeseen.

Mikään yksittäinen kansainvälinen malli ei kata kaikkia näitä. MeV on suunniteltu täyttämään ne kaikki.

Lähteet

Suomi

• KOOMA-mallin arviointi (VM)
• Lainsäädännön arviointineuvosto, vuosikatsaus 2023
• Lainsäädännön arviointineuvosto, vuosikatsaus 2024: keskiarvo 3,4/5 – alhaisempi kuin edellisvuonna.
• SOTE-rahoitusmallista puuttuvat kannustimet (Ekonomistikone)
• Talouspolitiikan arviointineuvoston SOTE-lausunto

Kansainväliset vertailuinstituutiot

• CPB (Alankomaat): Centraal Planbureau. Vaaliohjelma-auditoinnit vuodesta 1986. Hallituksen lakisääteinen ennusteauktoriteetti.
• OBR (Iso-Britannia): Office for Budget Responsibility. Riippumaton finanssipoliittinen ennustaja (per. 2010). Eksplisiittinen dynaamisen pisteytyksen protokolla.
• WSIPP (Washington State): Monte Carlo -kustannus-hyötyanalyysi rikosseuraamuksissa, koulutuksessa ja lastensuojelussa. Johti vankilarakentamisen peruuttamiseen. Neuvoa-antava – lainsäätäjä ei sidottu.
• Productivity Commission (Australia): makrotaloudellinen CBA ja CGE-mallinnus. Komissio itse raportoi "kustannus-hyötyanalyysin systemaattisen puuttumisen tai sivuuttamisen" valtion päätöksenteossa.
• CBAx (Uuden-Seelannin valtiovarainministeriö): ministeriöiden pakollinen työkalu sosiaalisten vaikutusten monetarisointiin (NPV, BCR, ROI). Kabinetti ohittaa vapaasti.
• NICE (Iso-Britannia): sitova terveydenhuollossa (£20 000–30 000/QALY-kynnys), neuvoa-antava muualla. Rajat: ei kata laajempaa hallintoa.
• What Works Network (Iso-Britannia): Education Endowment Foundation muutti koulumenoja. Pirstaleinen, ei sido paikallishallintoa.
• Walesin tulevaisuuskomissaari (Well-being of Future Generations Act, 2015): lakisääteinen interventiovalta. M4-moottoritiehanke (1,1 mrd £) hylätty 2019 – ainoa moderni tapaus, jossa monipääomamittaristo muutti suvereenin menopäätöksen.
• EU Better Regulation Toolbox: menettelyllinen vaatimus, ei sitova.
• J-PAL (MIT): satunnaistetut kokeet kehityspolitiikassa. Rajoitus: heikko siirrettävyys OECD-kontekstiin (paikallinen institutionaalinen heterogeenisyys).

Mittariongelma ja teoreettiset rajat

• Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values (1951): mahdottomuusteoreema – heterogeenisia arvoja ei voi aggregoida yhdeksi reiluksi komposiitti-indeksiksi. Pätevä yksittäistä indeksiä vastaan; ei päde moniulotteiseen taseeseen.
• WELLBY (Wellbeing-Adjusted Life Year): HM Treasury Green Book (2022). Green Book kieltää eksplisiittisesti poikkisektoraalisen makrobudjetoinnin yhdellä luvulla.
• SROI (Social Return on Investment): subjektiivinen, ei standardoitu – "impact washing" -riski. Ei sovellettavissa valtion resurssiallokaatioon.
• Goodhart's Law: "Kun mittarista tulee tavoite, se lakkaa olemasta hyvä mittari." Campbell's Law (lähisukulainen): kvantitatiiviset indikaattorit korruptoituvat päätöksentekokäytössä.

Keskeinen havainto

Yhdessäkään demokratiassa ei ole instituutiota, jolla on sitova poikkisektoraalinen resurssiallokaatiovalta. Kaikki olemassa olevat mallit ovat joko sitovia mutta sektorikohtaisia (NICE) tai laaja-alaisia mutta neuvoa-antavia (WSIPP, CPB, CBAx, Productivity Commission). MeV:n arkkitehtuuri – laaja-alainen mandaatti + automaattinen eskalointi + pakollinen palautus ja julkinen vastausvelvoite – on suunniteltu tämän aukon täyttämiseksi.