Mekanismitesti: HE 13/2024 – Työttömyysturva

Rajaus

Testi arvioi HE 13/2024 vp:n kolmen päämekanismin (ansiopäivärahan porrastus, palkkatuen työssäoloehdon muutos, ikäsidonnaisten suojasäännösten poisto) käyttäytymisvaikutuksia ja pääomavaikutuksia. Esitys sisältää viisi mekanismia, joista kaksi (velvoitetyön lakkauttaminen, poikkeussääntöjen tekninen siivous) on rakenteellisesti toimivia. Testi tunnistaa neljä mekanismivirhettä kolmessa jäljelle jäävässä mekanismissa.

Testi ei kiistä esityksen fiskaalista tavoitetta eikä nykyjärjestelmän rakenteellisia ongelmia. Palkkatukikierre on todellinen ongelma; velvoitetyö on ollut lisäarvoa tuottamaton kierrätysmekanismi. Testin kysymys on: tuottavatko valitut mekanismit esityksen omat tavoitteet, vai synnyttävätkö ne käyttäytymisvasteita, jotka kumoavat tavoitellun vaikutuksen?

Pääomavaikutukset

Pääomavaranto	Suunta	Mekanismi
Fiskaalinen	+/–	Bruttosäästö 276 M€ (Työllisyysrahasto). Kuntien menot kasvavat 12 M€, valtion 95 M€. Lisäksi vuotoa toimeentulotukeen, asumistukeen ja sairausjärjestelmään, jonka suuruutta HE ei arvioi kattavasti.
Inhimillinen	–	Porrastus rankaisee osaamisen päivityksestä koulutuksen aikana. Kohtaanto-ongelma asiantuntija-aloilla: lukittuminen matalan tuottavuuden urille.
Institutionaalinen	–	Palkkatuen työssäoloehdon poisto heikentää kolmannen sektorin kuntouttavan infrastruktuurin elinvoimaa ja kuntien työllistämiskannustinta.
Moraalinen	–	Vakuutusperiaatteen rapauttaminen (maksetaan vakuutusmaksuja, mutta etuuden taso romahtaa nopeasti). Pitkäaikaistyöttömien luottamus järjestelmän reiluuteen laskee.
Demografinen	–	Ikääntyneiden tarjontapuolen sokkiohjaus ilman kysyntäpuolen tukea: passivoituminen, kustannussiirto eläke- ja sairausjärjestelmään.

Liebig-piste: Institutionaalinen pääoma. Vakuutusperiaatteen eroosio nostaa järjestelmän pitkän aikavälin koordinointikustannuksia — kun kansalaiset eivät enää koe työttömyysvakuutusta vakuutuksena, korkean verotuksen oikeutus murenee. Palautumisaika: 10–20 vuotta.

Mekanismivirhe 1: Porrastuksen ja koulutuskannustimen ristiriita

Mekanismi: Ansiopäivärahan porrastus (–20 % 40 päivän, –25 % 170 päivän jälkeen) koskee myös korotettua ansio-osaa, jota maksetaan työllistymistä edistävien palveluiden (koulutus, työvoimakoulutus, työkokeilu) ajalta.

Ongelma: Esityksen oma tavoiteasettelu kannustaa työnhakijoita osallistumaan työllistymistä edistäviin palveluihin. Porrastusmekanismi rankaisee juuri tästä käytöksestä: pidempi koulutus tarkoittaa automaattista tippumista portaikossa. Työtön, joka osallistuu 6 kuukauden tutkintoon johtavaan koulutukseen, menettää etuudestaan 20 % kahdeksannen viikon jälkeen ja 25 % 34. viikon jälkeen — vaikka hän tekee täsmälleen sen, mitä valtio sanoo haluavansa.

Ennuste (mekanismilogiikka, korkea varmuus): Rationaalinen toimija välttää pitkiä koulutuksia ja hakeutuu lyhyisiin, matalan vaikuttavuuden palveluihin tai suoraan matalan kynnyksen työhön. Kognitiivisen pääoman päivitys hidastuu.

Vastaväite: "Korotettu ansio-osa kompensoi porrastuksen." STM:n lausunnon mukaan palveluun osallistuvan etuus on porrastuksen jälkeenkin aina korkeampi kuin passiivisesti työttömänä olevan, koska korotettu ansio-osa nostaa tasoa suhteessa perusetuuteen. Väite on matemaattisesti totta: absoluuttinen nettohyöty palveluun osallistumisesta säilyy. Mutta porrastus pienentää hyötyä suhteellisesti — mitä pidempi koulutus, sitä pienempi korotetun ansio-osan tuoma etu suhteessa passiivisen etuuden porrastuksen jälkeiseen tasoon. Marginaalisen koulutuskuukauden arvo laskee.

Korjaus: Porrastuskellon pysäyttäminen sertifioidun tutkintoon johtavan tai ohjatun työvoimakoulutuksen ajaksi. Tämä poistaa ristiriidan ilman fiskaalista vaikutusta niille, jotka eivät osallistu koulutukseen.

Mekanismivirhe 2: Populaation homogeenisuusoletus

Mekanismi: Ansiopäivärahan ensimmäinen porras (–20 %) laukeaa 40 työttömyyspäivän (8 viikon) jälkeen kaikille ansiopäivärahan saajille riippumatta alasta, työkokemuksesta tai työmarkkinatilanteesta.

Ongelma: Esitys olettaa homogeenisen työttömäpopulaation, jossa kaikki voivat reagoida porrastukseen samalla tavalla. Suurimmalle osalle ansiopäivärahan saajista — jotka ovat aiemmin olleet TES-minimipalkkaa korkeammissa tehtävissä — porrastus toimii etsintäteorian mukaisesti: kynnyspalkka laskee ja hakuintensiteetti kasvaa. Ongelmia syntyy kolmessa alaryhmässä:

• Asiantuntija-alat (ICT, tekniikka, johto, tutkimus): Rekrytointiprosessi kestää tyypillisesti 12–16 viikkoa (hakuaika + haastattelut + valintapäätös). 40 päivän porras rankaisee agentista, joka ei voi vaikuttaa työnantajan prosessin kestoon. Porrastus on rangaistus, ei kannustin.
• Suhdannealat (rakentaminen, satama, metsätalous): Ansiosidonnainen toimii rakenteellisena talvehtimispuskurina — työ loppuu talveksi ja alkaa keväällä. Porrastus leikkaa näiden alojen työntekijöiden toimeentuloa toistuvasti joka vuosi, ei kerran. Mekanismi uhkaa ajaa ammattilaisia kokonaan muille aloille, mikä syventää nousukauden työvoimapulaa. Huom.: Ongelma on osin myös työnantajapuolella — kausityönantajat ulkoistavat kausivaihtelun kustannukset työttömyysvakuutukseen. Kokemusperusteinen vakuutusmaksu (experience rating) kohdentaisi kustannuksen oikeaan paikkaan, mutta edellyttäisi vakuutusarkkitehtuurin muutosta, joka ylittää tämän HE:n rajauksen. Lisäksi lomautus (temporary layoff) on Suomen vientiteollisuuden keskeinen joustomekanismi — sen rankaiseminen samalla tavalla kuin irtisanomisen olisi systeeminen riski.
• Ikääntyneet (55+ v.): Työnantajien kysyntäpuolen esteet (ikäsyrjintä, sairausriski) ovat sitovia. Kynnyspalkka voi laskea nollaan ilman että työllistyminen nopeutuu. Porrastus on puhdas leikkaus ilman käyttäytymisvastetta.

Ennuste (rakenteellinen väite, kohtalainen varmuus): Asiantuntijoiden kohdalla syntyy kohtaanto-ongelmaa: pakko hyväksyä matalan tuottavuuden työ kesken rekrytointiprosessin. Tämä on mekanismivirhe esityksen omilla kriteereillä — esitys tavoittelee nopeampaa työllistymistä, mutta 40 päivän aikaikkuna on lyhyempi kuin se prosessi, jonka lopputulokseen porrastuksen pitäisi vaikuttaa.

Vastaväite: "Hakupaine kasvaa heti työttömyyden alussa." Totta niille, joille avoimia paikkoja on. Asiantuntija-aloilla hakupaine ilman valmistunutta rekrytointiprosessia on tyhjää kitkaa.

Korjaus: Ensimmäisen portaan siirtäminen 60 päivän (12 viikon) kohdalle säilyttäisi kannustinvaikutuksen matalan kynnyksen aloilla ja antaisi realistisen hakunäkymän asiantuntija-aloille. Puhtaasti ensimmäisistä periaatteista johdettu mekanismisuunnittelu päätyy samaan parametriin.

Mekanismivirhe 3: Palkkatuen instrumenttituho

Mekanismi: Palkkatuettu työ ei pääsääntöisesti kerrytä työssäoloehtoa. Poikkeus alentuneesti työkykyisille ja yli 60-vuotiaille pitkäaikaistyöttömille, mutta 10 kuukauden kerryttämätön jakso ja 75 % kerrytys heikentävät poikkeuksen vaikutusta.

Ongelma: Esitys tunnistaa oikean ongelman (palkkatukikierre), mutta käyttää liian karkeaa korjausta. Palkkatukikierrätysongelma koskee ensisijaisesti kuntien rahoitusvastuun nollausmekanismia, ei palkkatukea instrumenttina. Työssäoloehdon kokonaan poistaminen tuhoaa palkkatuen reaaliarvon myös niille, joille se toimii ammatillisen kuntoutuksen askeleena.

Ennuste (rakenteellinen väite, kohtalainen varmuus):

• Yksilötasolla palkkatukityön välitön arvo säilyy — palkka on aina korkeampi kuin etuus. Mutta pitkän aikavälin laskelmassa työssäoloehdon puuttuminen heikentää työnhakijan motivaatiota erityisesti kunta- ja järjestösektorin palkkatukityöhön, jossa avoimille markkinoille siirtymisen todennäköisyys on muutenkin matala.
• Kunnat menettävät kannustimen ohjata vaikeasti työllistyviä palkkatukeen, koska se ei enää nollaa kunnan rahoitusvastuulaskuria (2025 alkaen). Tampereen kaupungin työllisyysjohtaja vahvistaa tämän arvion lausunnossaan.
• Kolmannen sektorin kuntouttava infrastruktuuri (työpajat, järjestöt) menettää asiakasvirran ja elinvoiman, koska kuntien ohjausvolyymi laskee.

Vastaväite: "Palkkatuki ei tosiasiassa johda avoimille markkinoille — se on parkkipaikka." Väite on osittain oikein, mutta käyttää väärää mittaria osalle kohderyhmästä. Palkkatuella on kaksi juridisesti erillistä funktiota: (A) siirtymäinstrumentti avoimille markkinoille (palkkatuen pääsääntö) ja (B) ylläpitävä tukityö pysyvästi osatyökykyisille ja 60+ pitkäaikaistyöttömille (~3 800 henkilöä alentuneesti työkykyisiä, HE:n mukaan), jossa laki nimenomaisesti sallii pitkäkestoisemman ja 100 %:n tuen. ETLA:n (2018) tulos — kunta- ja järjestösektorin palkkatuen heikko vaikutus avoimille markkinoille — mittaa funktiota A. Funktion B kohderyhmälle oikea mittari on SOTE-kustannusten välttäminen ja toimintakyvyn ylläpito, ei avoimille markkinoille siirtyminen. Aho ym. (2018) osoittavat, että viiden vuoden sisällä palkkatukijaksosta yrityssektorilta ~40 % palaa uuteen palveluun, kolmannelta sektorilta ~65 % — ero on rakenteellinen. "Kierre" on funktion A epäonnistuminen mutta funktion B onnistuminen. Esitys niputtaa molemmat funktiot samaan kategoriaan ja tuhoaa välineen kaikilta korjatakseen kierrätyksen, joka koskee vain funktiota A.

Korjaus: Kohdennettu korjaus kierrätykseen: palkkatuetun työn ajalta ansiosidonnaisen enimmäisajan kello pysähtyy (ei kulu eikä kerry), mutta työ kerryttää työssäoloehtoa normaalisti. Tämä estää kierrätyksen ilman instrumentin tuhoamista.

Mekanismivirhe 4: Ikääntyneiden yksipuolinen tarjontasokkiohjaus

Mekanismi: Ikäsidonnaisten suojasäännösten kokonaisuus: 58 vuotta täyttäneiden ansiopäivärahan tason suojasäännön kumoaminen, velvoitetyöllistämisen lakkauttaminen, palveluiden työssäoloehdon kertymisen lopettaminen.

Ongelma: Esitys on puhdas tarjontapuolen interventio (leikkaa etuuksia ja suojia) ilman yhtään kysyntäpuolen mekanismia (vähennä työnantajan riskiä palkata ikääntyviä). Etsintäteorian oletus "kynnyspalkka laskee → työllistyminen nopeutuu" edellyttää, että työnantajat ovat valmiita palkkaamaan, jos vain hinta on oikea. Ikääntyneiden kohdalla tämä oletus on empiirinen: työnantajan palkkauskynnys muodostuu palkan lisäksi sairausriskin, työkyvyttömyyseläkkeen omavastuun ja koeaikariskin yhdistelmästä.

Progressiivinen konfiskaatio (58v suojasääntö): 58 vuotta täyttäneen ansiopäivärahan tason suojasäännön poisto luo kannustimen olla ottamatta työtä vastaan. Jos 58-vuotias ottaa vastaan aiempaa matalammin palkatun työn ja täyttää uudelleen työssäoloehdon, hänen ansiopäivärahansa lasketaan uudelleen alemman palkan perusteella — pysyvästi. Suojasääntö esti tämän. Ilman suojaa rationaalinen toimija pysyttelee kokonaan työttömänä ansiosidonnaisella, koska matalapalkkaisemman työn vastaanottaminen tuhoaa tulevan vakuutusturvan.

Ennuste (käyttäytymisennuste, matala varmuus): Merkittävä osa yli 60-vuotiaista pitkäaikaistyöttömistä siirtyy sairauspäivärahalle tai työkyvyttömyyseläkkeelle — ei aktiivisen työllistymisen seurauksena, vaan etuuskanavan vaihdon seurauksena. STM:n lausunnon mukaan muutokset vaikuttavat arviolta 9 000 henkilön vuosittaiseen ansiopäivärahaoikeuteen. Fiskaalinen säästö työttömyysvakuutuksessa, kustannuslisä terveydenhuollossa ja eläkejärjestelmässä.

Vastaväite: "Tanskan ja Ruotsin kokemus osoittaa, että ikäpoikkeuksien purkaminen nostaa ikääntyneiden työllisyysastetta pitkällä aikavälillä." Kohtalainen varmuus. Pohjoismainen vertailuaineisto tukee tätä. Mutta Tanska ja Ruotsi toteuttivat tarjontapuolen reformin yhdessä kysyntäpuolen tukimekanismien kanssa (palkkavakuutus, työnantajan riskien kompensointi). HE 13/2024 tekee vain tarjontapuolen.

Korjaus: Tarjontapuolen reformin yhdistäminen kysyntäpuolen mekanismeihin: (a) työnantajan sairaus- ja työkyvyttömyysriskin osittainen valtiontakaus yli 55-vuotiaan palkkauksessa — valtio kattaa 55-vuotiaan ja 35-vuotiaan tilastollisen riskin erotuksen, ei koko riskiä. Tämä poistaa työnantajan palkkauskynnyksen ilman 100 % vastuunsiirron moraalikatoa, (b) siirtymäajan palkkavakuutus (EITC-malli), jossa verojärjestelmä kompensoi osan palkan laskusta matalapalkkaisemman työn vastaanottamisesta. Pelkkä tarjontapuoli ilman kysyntäpuolta tuottaa etuuskanavan vaihtoa, ei työllistymistä. Huom.: Valtiontakauksen pelinappulointi on todellinen riski — työnantajat voivat irtisanoa juuri ennen 55 ikävuotta ja palkata takaisin takausehdon täyttyessä. Tarvitaan lääketieteellinen alkutilanne-dokumentaatio ja karenssiaika.

Kokonaiskuva

Esitys on osittain oikeansuuntainen: palkkatukikierrätysongelma on todellinen, velvoitetyö oli lisäarvoa tuottamaton mekanismi, ja ansiosidonnaisen tason porrastus on taloustieteellisesti perusteltu tapa lisätä työnhaun intensiteettiä. Nykyjärjestelmän rakenteellinen ongelma — korkea rakenteellinen työttömyys anteliaan turvan rinnalla — on aito.

Mekanismivirheet eivät ole esityksen suunnassa vaan sen toteutuksessa:

1. Porrastus rankaisee koulutusta — ristiriita esityksen oman tavoitteen kanssa (Tyyppi 1).
2. Porrastus kohtelee kaikkia työttömiä identtisesti — toimii matalan kynnyksen aloilla, epäonnistuu asiantuntija-aloilla, suhdannealoilla ja ikääntyneillä (Tyyppi 1, osittainen).
3. Palkkatuen korjaus on liian karkea — tuhoaa instrumentin kaikilta korjatakseen kierrätyksen, jota olisi voinut estää kohdennetummin (Tyyppi 2).
4. Ikääntyneiden reformi on yksipuolinen — tarjontapuolen interventio ilman kysyntäpuolen tukea ei tuota työllistymistä, vaan etuuskanavan vaihtoa (Tyyppi 1).

Fiskaalinen illuusio: 276 M€ bruttosäästö kohdistuu Työllisyysrahastoon ja työttömyyskassoihin. Kuntien menot kasvavat 12 M€ ja valtion 95 M€ jo esityksen omien laskelmien mukaan. Lisäksi vuoto toimeentulotukeen, asumistukeen ja sairausjärjestelmään pienentää nettosäästöä. Arvio todellisesta vuodosta (matala varmuus): 20–40 % bruttosäästöstä siirtyy toisille budjettiriveille.

Ristikkäisvaikutus aiempien reformien kanssa: HE 73/2023 pidensi työssäoloehtoa 6 kuukaudesta 12 kuukauteen. VM:n arvion mukaan tämä pienentää ansiopäivärahan saajien joukkoa ja siten porrastuksen kohdeväestöä, mikä leikkaa reformien yhteistä työllisyysvaikutusta arviolta 6 300 henkilötyövuodella. Porrastuksen ja pidennetyn työssäoloehdon yhteisvaikutukset kumoavat osittain toistensa tavoitteita.

Yhteisvaikutus muiden lakimuutosten kanssa: Porrastus laskee ansiopäivärahan pitkittyneillä työttömillä toimeentulotuen rajalle, missä se kohtaa HE 116/2025 (ansiotulovähennyksen poisto, 100 % METR) ja HE 112/2025 (yleistuen sanktiot). Yhdessä nämä muodostavat suljetun puristuksen — ansiosidonnainen porrastetaan alas, toimeentulotuki tuhoaa viimeisenkin työllistymiskannustimen, ja yleistuen sanktiot estävät paluun. Yksikään näistä laeista ei luo tätä yksinään.

Toimivat mekanismit (2/5): Velvoitetyön lakkauttaminen on rakenteellisesti perusteltu — se purkaa lisäarvoa tuottamattoman kierrätyssilmukan. Tekninen poikkeussääntöjen siivous (omavastuuaika, palkan uudelleenlaskenta) on looginen seuraus aiemmin hyväksytystä 12 kuukauden työssäoloehdosta.