In English

Mekanismitesti: HE 38/2025 vp – Hyvinvointialueiden rahoitus

Elias Kunnas

Kohde: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (HE 38/2025 vp)
Päivämäärä: 2.3.2026
Tila: Hyväksytty (HaVM 17/2025 vp)
Luokittelu: Ennakkotarkastus (premortem). Rahoitusmuutokset koskevat vuosia 2026–2027.

Esityksen omat sanat

Tämä välilehti sisältää ainoastaan hallituksen esityksen ja institutionaalisten lausunnonantajien omia sanoja. Ei alkuperäistä analyysia.

Esityksen tavoitteet

Muutosten tarkoituksena olisi pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaisesti kannustaa hyvinvointialueita asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen. Ehdotetuilla muutoksilla hyvinvointialuekohtaisen rahoituksen määräytymistekijöihin pyrittäisiin myös parantamaan rahoituksen kohdentumista palvelujen järjestämisen edellytykset turvaten sekä lisäämään rahoituksen ennakoitavuutta.

– HE 38/2025 vp, Esityksen pääasiallinen sisältö

Esitys muuttaa neljää asiaa:

  1. Hyte-rahoituksen korotus: Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen kohdennettavan rahoituksen osuus nostetaan ~1 %:sta 1,5 %:iin. Rahoitus vähennetään puoliksi asukas- ja puoliksi tarveperusteisesta osuudesta.
  2. Sektoripainojen päivitys: Terveydenhuollon painoarvo laskee 3,6 prosenttiyksikköä, sosiaalihuollon nousee 2,1 ja vanhustenhuollon 1,5. Perustuu vuoden 2023 toteutuneisiin kuluihin (13 § 3 mom.).
  3. Kahden vuoden keskiarvo: Palvelutarvekertoimet lasketaan jatkossa kahden vuoden keskiarvona yhden vuoden sijaan (14 § 3 mom.).
  4. Siirtymätasausten leikkaus: Kertaluonteiset säästöt 15 M€ (2026) ja 20 M€ (2027), kohdistetaan alueille, joiden rahoitus ei vaarannu (39 §). Käytännössä kohdistuu vain Helsinkiin.

Esityksen oma vaikutusarviointi

Koko maan tasolla arvioituna esityksessä ehdotettujen valtiontaloudellisten säästöjen mittaluokka on varsin pieni suhteessa hyvinvointialueiden rahoituksen tasoon. Esimerkiksi vuodelle 2026 ehdotettu leikkaus 15 miljoonaa euroa on 0,1 prosenttia kyseisen vuoden noin 27 miljardin euron rahoituksesta.

– HE 38/2025 vp, Perustuslakiarvio

Alueet siten kilpailevat keskenään, ja lopputulos on niin kutsutusti nollasummapeliä, koska kriteerin perusteella jaettava rahoitus koko maan tasolla ei kasva, vaikka kaikki alueet suoriutuisivat paremmin.

– HE 38/2025 vp, 15 § säännöskohtaiset perustelut

Muutokset vuosien 2024 ja 2025 rahoituksen välillä osoittautuivat varsin suuriksi. Rahoituksen vakauden ja ennakoitavuuden näkökulmasta suuret muutokset ovat ongelmallisia.

– HE 38/2025 vp, 14 § säännöskohtaiset perustelut

Institutionaaliset lausunnot

Lausuntopalvelu 27.1.–7.3.2025. Lausuntoa pyydettiin hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta, HUS-yhtymältä, STM:ltä, SM:ltä, THL:lta, Tilastokeskukselta, MML:lta ja Hyvil Oy:ltä.

THL (siirtymätasaukset):

Ehdotettu malli ei kannusta jatkossa tekemään ylijäämää, on ennakoimaton ja sovittuja sääntöjä rikkova.

– THL:n lausunto, HE 38/2025 vp s. 67

Helsingin kaupunki ja HUS-yhtymä (siirtymätasaukset):

Alueiden taloudellista tilannetta ei tule käyttää rahoituksen leikkauksen perusteena. Ehdotetulla leikkauksen kohdentamistavalla ei kannusteta alueita pyrkimään tasapainoiseen tulokseen. Ehdotus vaikeuttaa oleellisesti talouden hallintaa, ja rapauttaa yleistä luottamusta rahoitusjärjestelmän toimivuuteen ja oikeudenmukaisuuteen.

– Helsingin kaupungin lausunto

Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue:

Ehdotus heikentää luottamusta rahoitusmallin pysyvyyteen sekä periaatetta ennustettavuudesta ja teknisestä laskentatavasta.

– Länsi-Uudenmaan HVA:n lausunto

Pirkanmaan hyvinvointialue:

Kertaluonteisten leikkausten sijasta tulisi itse rahoitusmekanismia muuttaa, mikäli huomataan, ettei rahoituksen kohdennus ole oikeudenmukainen.

– Pirkanmaan HVA:n lausunto

Helsinki ja Vantaa-Kerava (hyte-kerroin):

Pitäisi käyttää absoluuttisia lukuja, koska erityisesti joidenkin indikaattorien osalta suhteellisia eroja tarkastelemalla alueiden tekemä työ ei välttämättä vaikuta rahoitukseen, koska alueiden väliset rakenteelliset erot ovat niin suuria.

– Helsingin kaupungin ja Vantaan ja Keravan HVA:n lausunto

Pelastustoimen riskikerroin (useita lausunnonantajia):

Puutteellisen vaikutusten arvioinnin vuoksi on mahdotonta ottaa kantaa siihen, ovatko rahoitusperusteiden muutokset vaikutuksiltaan perusteltuja.

– Useita lausunnonantajia, HE 38/2025 vp

Hallintovaliokunnan mietintö (HaVM 17/2025 vp): Vastuuvaliokunnan mietintö.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta.

– PeVL 26/2017 vp, s. 22

Ratkaisevassa asemassa hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa on nimenomaan valtion rahoituksen riittävyys ja sen oikea kohdentaminen.

– PeVL 15/2018 vp, s. 21

Huom: Perustuslakivaliokunta korostaa sekä rahoitusperiaatetta (valtion velvollisuus turvata alueiden rahoitus) että yhdenvertaisuutta (rahoituksen kohdentumisen on vastattava palvelutarvetta). Nämä kaksi vaatimusta voivat olla jännitteessä keskenään.

Esityksen omat myönnytykset

  • Hyte-kertoimen tietopohja on puutteellinen: "Alueilla on tässä vaiheessa vielä muun muassa tietojärjestelmistä johtuvaa eroavaisuutta kirjaamistavoissa ja tiedon toimittamisessa." Esitys myöntää, ettei kertoimen tietopohja ole vielä luotettava.
  • Hyte-kerroin on nollasummapeli: Esitys toteaa itse, että hyte-rahoitus "on niin kutsutusti nollasummapeliä, koska kriteerin perusteella jaettava rahoitus koko maan tasolla ei kasva, vaikka kaikki alueet suoriutuisivat paremmin."
  • Siirtymätasausten leikkaus kohdistuu käytännössä vain Helsinkiin: Esitys myöntää tämän suoraan – leikkaus "kohdistuisi tällöin ainoastaan Helsingin kaupungin siirtymätasauslisään vuosina 2026 ja 2027."
  • Suuret rahoitusmuutokset ovat ongelmallisia: Esitys tunnustaa, että vuosien 2024–2025 rahoituksen väliset muutokset "osoittautuivat varsin suuriksi" ja ovat "ongelmallisia."
  • Lausuntopalautteeseen reagoitiin vain osittain: Esitys toteaa, että lausuntopalautteen perusteella "on täydennetty esityksessä leikkauksen kohdentamisen perusteita koskevia perusteluja" – mutta itse mekanismia ei muutettu.

Juurisyy

Nykytilan kustannus

Nykyinen rahoitusmalli tuottaa ongelmia, joita esitys pyrkii oikeutetusti korjaamaan:

  • Sektoripainojen virheellisyys. Vuoden 2021 lain sektoripainot eivät vastaa toteutuneita kuluja. Terveydenhuollon painoarvo on liian korkea, sosiaalihuollon ja vanhustenhuollon liian matala. Tämä vääristää rahoituksen kohdentumista suhteessa todellisiin palvelutarpeisiin.
  • Jälkikäteistarkistuksen yllätykset. Rahoituksen jälkikäteistarkistus on tuottanut suuria kertaluonteisia korjauksia (alueet ovat saaneet "liikaa" tai "liian vähän"), mikä heikentää ennakoitavuutta ja budjetointia.
  • Hyte-kertoimen heikkous. Nykyinen hyte-kerroin ei kannusta alueita panostamaan terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen, koska absoluuttisen parannuksen tuottaminen on vaikeaa korkealla tasolla toimiville alueille.
  • Pelastustoimen rahoituskriteerien epätarkkuus. Toteutuneet onnettomuudet rahoituskriteerinä luovat perverssin kannustimen olla investoimatta ennaltaehkäisyyn.

Nämä ongelmat ovat aitoja. Kysymys on, tuottavatko HE 38/2025:n valitsemat korjausmekanismit uusia ongelmia — ja jos tuottavat, ne on tunnistettava ja korjattava riippumatta siitä, ylittävätkö ne alkuperäisen ongelman suuruuden.

Esityksen olettama kausaaliketju

HE 38/2025 vp perustuu implisiittiseen kausaalimalliin, jossa rahoitusmekanismin parametrien päivitys oletetaan riittäväksi ratkaisuksi:

  • Ongelma: Rahoitusmalli ei vastaa todellisuutta (vuoden 2021 oletukset vs. 2023 toteutuma). Tästä seuraa rahoitusvajeita ja heikkoa ennakoitavuutta.
  • Ratkaisu: Päivitetään kaavan parametrit: siirretään sektoripainoa vanhustenhuoltoon, tasataan heilahteluja kahden vuoden keskiarvolla, vaihdetaan hyte-kerroin suhteelliseksi ja leikataan teknisenä korjauksena "liikaa" saaneilta.
  • Oletettu tulos: Rahoitus vastaa paremmin alueiden "todellisia" tarpeita ja on ennakoitavampaa. Alueet reagoivat suhteelliseen hyte-kertoimeen ja muihin parametreihin tehostamalla toimintaansa, jolloin kustannusten kasvu taittuu.

Ongelmallinen oletus: Esitys olettaa, että hyvinvointialueet ovat staattisia toimijoita, joiden ainoa ongelma on "väärä määrä" rahaa. Se jättää huomiotta dynaamisen käyttäytymisvasteen: kun kaava muuttuu, alueet eivät jatka entiseen malliin paremmin rahoitettuina, vaan alkavat optimoida toimintaansa uuden kaavan mukaisesti. Esimerkiksi ylijäämän leikkaaminen opettaa välttämään ylijäämää.

Vaihtoehtoisia kausaaliketjuja

Mekanismianalyysi tunnistaa kilpailevia kausaaliketjuja, jotka selittävät samat nykytilan ongelmat (kustannusten kasvu, rahoituksen epäsuhta) eri juurisyillä – ja johtavat eri interventioon:

1. Arkkitehtoninen kausaaliketju (Pehmeä budjettirajoite)
Juurisyy ei ole parametrien vanhentuminen, vaan arkkitehtuuri: hyvinvointialueilla on perustuslaillinen palveluvelvoite (PL 19 §) ilman verotusoikeutta. Valtio on viimekätinen maksaja. Tämä takaa pehmeän budjettirajoitteen (Kornai). Kaavan parametrien viilaaminen on hyödytöntä, koska alueiden todellinen kannustin on aina ylittää budjetti – valtio ei voi antaa niiden kaatua. Kustannusten kasvu on rationaalinen sopeutumisstrategia arkkitehtuuriin, ei kaavavirhe. (Tämä on julkistaloustieteen perusoppia, jonka jokainen VM:n virkamies tuntee. Se ettei sitä voida nykylainsäädännöllä ratkaista ei tee siitä irrelevanttia juurisyynä.)

2. Informaatiokausaaliketju (Rahoittajan sokeus)
Valtio on rahoittaja, ei tilaaja – alue on tilaaja. Mutta rahoittajalta puuttuu substanssikapasiteetti arvioida, mitä sillä 27 miljardillaan saa: palvelutuotannon todellista kustannus-laatu-suhdetta alueittain. Koska valtio ei kykene arvioimaan sisällöllisesti, se ohjaa mekaanisella kaavalla. Kun todellisuus ei tottele kaavaa, valtio ei korjaa arviointikykyään, vaan lisää kaavaan uusia parametreja ja leikkureita. (Kaavaohjaus on tähän asti ollut ainoa objektiivinen jakotapa – vaihtoehtona on harkinnanvarainen byrokratia, joka altistuu toisenlaisille vääristymille. Kumpikin on rakenteellinen ongelma, ei valinta.)

3. Poliittinen kausaaliketju (Liian suuri kaatumaan)
Kuntarakenteesta HVA-rakenteeseen siirtyminen loi yksiköitä, jotka ovat valtiolle liian suuria kaatumaan ("too big to fail") mutta liian kaukaisia asukkaille, jotta niihin kohdistuisi paikallista demokraattista kustannuskuria. Kun vastuu on hajautettu alueille mutta rahoitus keskitetty valtiolle, syntyy vapaamatkustajan ongelma: jokaisen alueen kannattaa maksimoida oma kulutuksensa valtion yhteisestä pussista.

Rajaus

Tämä testi arvioi esityksen rahoitusmekanismeja – ei hyvinvointialuejärjestelmän olemassaoloa. Rahoitusmallin päivittäminen on välttämätöntä: vuoden 2021 rahoituslain oletukset (mm. sektoripainot, palvelutarvekertoimet) eivät vastaa toteutuneita kuluja. Päivityksen tarve on aito.

Kysymys on, tuottavatko valitut rahoitusmekanismit kannustimia, jotka tukevat tehokasta palvelutuotantoa, vai luovatko ne ennustettavia käyttäytymisvastauksia, jotka heikentävät järjestelmän pitkän aikavälin toimivuutta.

Pääomavaikutukset

Esitys käsittelee rahoitusta lähes yksinomaan fiskaalisen pääoman siirtelynä alueiden välillä. Seuraavat vaikutukset puuttuvat:

Perustuslaillinen palveluvelvoite ilman verotusoikeutta (sitova rajoite). Hyvinvointialueilla on perustuslailliset palveluvelvoitteet (PL 19 §) mutta ei verotusoikeutta. Valtio on viimekätinen maksaja. Tämä takaa pehmeän budjettirajoitteen fysiikan tasolla – se ei ole mekanismivirhe vaan arkkitehtuurin seuraus. Kaikki rahoituskaavan säädöt operoivat tämän rajoitteen sisällä.

Tilaajaosaaminen – kaavaohjauksella korvaaminen. Valtio ohjaa HVA-järjestelmää rahoituskaavan parametreja säätämällä, koska sillä ei ole substantiivista kykyä arvioida palvelutuotannon kustannus-laatu-suhdetta. HE 38/2025 on viimeisin kaavapäivitys pitkässä sarjassa. Valtio lisää koordinaatiokerroksia (uusia parametreja, kertoimia, leikkureita) hallitakseen käyttäytymistä, jonka juurisyy on substanssiohjauksen kapasiteetin puute. Koordinaatiokustannukset kasvavat nopeammin kuin ohjauskapasiteetti.

Luottamus rahoituksen ennakoitavuuteen. Kertaluonteiset siirtymätasausten leikkaukset (39 §) ja säästötoimenpiteet, jotka kohdistuvat nimenomaan ylijäämää tehneisiin alueisiin, rapauttavat luottamusta rahoituksen vakauteen. Kun ennakoitavuus menee, alueet siirtyvät lyhytnäköiseen "kuluta kaikki" -moodiin. Tämä on peruuttamaton normien tuhoaminen: fiskaalisen vastuullisuuden kulttuuri hajoaa yhdessä budjettisyklissä mutta vaatii sukupolven rakentamiseen uudelleen.

Kansalaisten luottamus järjestelmään (moraalinen pääoma). Jos kansalainen näkee alueensa "säästäneen" ja menettäneen rahoitusta, koko HVA-järjestelmän legitimiteetti heikkenee. Tämä on erillinen pääomavaikutus institutionaalisesta luottamuksesta.

Henkilöstön saatavuus ja osaaminen. Rahoitusmalli siirtää painopistettä raskaaseen hoivaan (sosiaali- ja vanhustenhuollon painoarvo nousee) kevyemmän ennaltaehkäisevän terveydenhuollon kustannuksella. Pitkällä aikavälillä tämä heikentää ennaltaehkäisevän työn houkuttelevuutta ja resursseja, mikä lisää raskaan hoidon tarvetta – itseään ruokkiva kierre.

Alueellinen tasa-arvo. Siirtymätasausten leikkaus kohdistuu käytännössä vain Helsinkiin (s. 67). Rahoitusmallin "korjaukset" ovat de facto tulonsiirtoja yhdeltä alueelta muille.

Mekanismivirheet

1. Säästäjän rangaistus – pehmeä budjettirajoite

Mekanismi: Siirtymätasauksia leikataan kertaluonteisesti 15 M€ (2026) ja 20 M€ (2027) alueilta, joiden rahoituksen ei arvioida vaarantuvan (39 §). Käytännössä tämä kohdistuu vain Helsinkiin, joka on ainoa alue, joka on tehnyt ylijäämää ja saanut jälkikäteistarkistuksesta "liikaa" rahoitusta suhteessa kuluihin.

Ongelma: VM:n näkökulmasta kyse on vuoden 2021 rahoituslain teknisen valuvirhen korjaamisesta: Helsinki sai liikaa rahoitusta suhteessa todellisiin sote-kustannuksiinsa, ja tämä korjataan. Tämä on teknisesti perusteltu.

Mutta korjauksen MEKANISMI tuottaa kannustinvaikutuksen riippumatta siitä, onko korjaus teknisesti oikea. Hyvinvointialue havaitsee: ylijäämä → kohdennettu leikkaus. Rationaalinen hyvinvointialue päättelee: tee mieluummin hallittua alijäämää kuin ylijäämää, koska alijäämä suojelee rahoitusta ja ylijäämä vähentää sitä. Sillä ei ole väliä, onko leikkaus "tekninen korjaus" vai "rangaistus" – kannustinvaikutus on sama.

Tämä on pehmeän budjettirajoitteen klassinen ilmentymä: alueet tietävät, että valtio ei voi antaa niiden mennä konkurssiin perustuslaillisten palveluvelvoitteiden vuoksi. Tehokkuudesta ei palkita, siitä rangaistaan.

Vastaväite: Valtiolla on arviointimenettely (HVA-laki 123 §), joka mahdollistaa säästöohjelman pakottamisen, johdon erottamisen ja viime kädessä pakkoliitoksen toiseen alueeseen. Tämä on kova budjettirajoite alijäämäisille alueille. Mutta arviointimenettely kohdistuu alijäämään, ei tehottomuuteen – se ei palkitse tehokasta aluetta, se rankaisee tappiollista. Kannustin tuottaa ylijäämää (ja siten altistua kohdennetulle leikkaukselle) ei kasva, vaikka alijäämän seuraukset ovat ankarat.

Lausuntopalautteessa Helsinki ja THL varoittivat nimenomaan tästä kannustinvaikutuksesta (s. 67–68). Esitys ei vastannut sisällöllisesti.

Ennuste: Alueet, jotka kykenevät tekemään ylijäämää, lakkaavat tekemästä sitä. Pitkällä aikavälillä koko järjestelmän kustannustaso nousee, koska tehostamisen kannustin on poistettu. Kertaluonteisista leikkauksista tulee toistuvia, koska budjettipaine ei katoa.

Korjaus: Jos alue tekee ylijäämää, sen on saatava pitää osa siitä (esim. 50 %) investointireservinä. Rahoituksen leikkaus ei saa kohdistua alueisiin, jotka ovat osoittaneet tehokkuutta – se kohdistuu niihin, jotka eivät ole.

2. Hyte-kertoimen tehokkuuskatto

Mekanismi: Hyte-kerroin siirtyy absoluuttisesta muutoksesta suhteelliseen muutokseen (15 § 4 mom.). Alue saa pisteitä siitä, kuinka paljon se parantaa tulostaan suhteessa omaan lähtötasoonsa.

Ongelma: Suhteellinen muutos valittiin perustellusti: absoluuttinen taso palkitsisi vain alueita, joilla on jo valmiiksi terve väestö (Helsinki, Länsi-Uusimaa), ja jättäisi heikoimmin suoriutuville alueille (Itä-Savo, Kainuu) nollan kannustimen parantaa. Suhteellinen muutos on ainoa tapa motivoida lähtötasosta riippumatta.

Mutta suhteellisen muutoksen ongelma on tehokkuuskatto: alueet, jotka ovat jo saavuttaneet korkean tason, joutuvat tekemään eksponentiaalisesti enemmän työtä saadakseen saman suhteellisen parannuksen. Fysiologiset ja sosiaaliset rajat tekevät loputtomasta "suhteellisesta parantamisesta" mahdotonta huipulla.

Pahimmillaan tämä luo teoreettisen kannustimen antaa tulosten hetkellisesti rapautua ("hiekkaaminen"), jotta suhteellinen parannus seuraavana vuonna tuottaa hyte-kertoimen bonuksen. Käytännössä hiekkaamisen todennäköisyys on pieni: hyte-kertoimen osuus kokonaisrahoituksesta on marginaalinen (~1 %), eikä Pohjoismaissa tunneta empiiristä esimerkkiä terveydenhuolto-organisaatiosta, joka olisi tietoisesti heikentänyt tuloksiaan marginaalisen rahoitusedun vuoksi. Ongelma on silti rakenteellinen: kerroin mittaa väärin, vaikka sen paino olisi mielivaltaisen pieni ja vaikka kukaan ei käytännössä hiekkaisi.

Todennäköisempi sivuvaikutus on tiedon panttaaminen: koska hyte-raha on kiinteä potti ja mittari on suhteellinen, alueen rationaalinen siirto on olla jakamatta onnistuneita innovaatioitaan muille alueille. Toisen alueen parantunut tulos nostaa keskiarvoa ja heikentää omaa suhteellista sijoitusta. Mekanismi ei ainoastaan estä yksittäisen alueen kehitystä – se rankaisee aktiivisesti järjestelmätason oppimista.

Ennuste: Hyvin suoriutuvat alueet saavat systemaattisesti huonommat hyte-kertoimet kuin huonosti suoriutuvat, riippumatta absoluuttisesta suoritustasosta. Tämä on tulonsiirto tehokkailta tehottomille – ei tarpeen vaan suhteellisen muutoksen perusteella. Lisäksi alueiden välinen parhaiden käytäntöjen jakaminen vähenee, koska tiedon jakaminen on nollasummapelissä rationaalisen omaan etuun vastakkaista.

Korjaus: Yhdistä suhteellinen ja absoluuttinen komponentti: absoluuttinen taso saa painoarvoa (palkitsee korkeaa suoritusta) ja suhteellinen muutos saa painoarvoa (palkitsee parantamista). Kumpikaan yksin ei toimi.

3. Sektoripainojen itseään ruokkiva kierre

Mekanismi: Sektoripainot päivitetään vuoden 2023 toteutuneiden kulujen perusteella (13 § 3 mom.). Terveydenhuollon painoarvo laskee 3,6 prosenttiyksikköä, sosiaalihuollon nousee 2,1 ja vanhustenhuollon 1,5.

Ongelma: Laki velvoittaa päivittämään sektoripainot toteutuneiden kustannusten perusteella – perustuslain 19 § edellyttää, että rahoitus vastaa todellisia palvelutarpeita. VM ei "valitse" vanhustenhuollon painoarvon nostoa; demografia valitsee sen.

Mutta lakisääteisyys ei poista palautesilmukkaa: toteutuneet kulut nousevat → sektoripainojen päivitys kasvattaa vanhustenhuollon painoarvoa → rahoitus ohjautuu entistä enemmän raskaaseen hoivaan → ennaltaehkäisevä terveydenhuolto menettää suhteellista rahoitusta → ennaltaehkäisyn heikkeneminen lisää raskaan hoidon tarvetta. Lakisääteinen velvoite käyttää toteutuneita kuluja (eikä tavoitteellista palvelurakennetta) ON itse mekanismivirhe – se tekee palautesilmukasta pakollisen.

Tämä ei ole vain rahoituksen uudelleenjakoa – kyseessä on extinction debt (sukupuuttovelka) ennaltaehkäisevän työn organisaatiokapasiteetissa. Nykyinen perusterveydenhuollon kapasiteetti on peritty menneiltä investoinneilta. Rahoituksen siirtyminen raskaaseen hoivaan tarkoittaa, että uusi putki – rekrytointi, koulutus, organisaatiokehitys perusterveydenhuollossa – katkeaa. Varanto näyttää vielä toimivalta (nykyiset työntekijät tekevät työtään), mutta replacement rate R0 < 1,0. Näkyvä romahdus tulee viiveellä: 10–15 vuotta, kun nykyinen osaajapohja on palanut loppuun tai siirtynyt raskaaseen hoivaan, ja uutta osaamista ei ole kasvatettu tilalle. Palautumisaika: sukupolvi, koska ennaltaehkäisevän työn kokemusperäinen osaaminen (kansanterveystyö, pitkäaikaisseuranta, preventio-ohjelmien johtaminen) ei ole muodollisesti koulutettavissa vaan syntyy kokemuksesta.

Ennuste: Ennaltaehkäisevän työn suhteellinen rahoitus laskee pitkällä aikavälillä, mikä lisää kustannuspainetta juuri niissä palveluissa, joiden kustannuksia ennaltaehkäisy olisi hillinnyt. Pitkällä aikavälillä kokonaiskustannukset nousevat. Näkyvä kapasiteettikriisi 2030-luvun puolivälissä.

Korjaus: Erottele sektoripainoissa nykyinen kulurakenne (mittaa mitä on) ja tavoitteellinen palvelurakenne (mittaa mitä pitäisi olla). Sido osa rahoituksesta ennaltaehkäisevän työn indikaattoreihin, joiden painoarvo ei laske, vaikka nykyiset kulut painottuvat raskaaseen hoivaan.

4. Tiedon viive – kahden vuoden välimuisti

Mekanismi: Palvelutarvekertoimet lasketaan jatkossa kahden vuoden keskiarvona (14 § 3 mom.). Vuoden 2026 rahoitus perustuu vuosien 2022 ja 2023 tietoihin.

Ongelma: Keskiarvostus on aito parannus nykytilaan: se vähentää jälkikäteistarkistuksen kertaluonteisia heilahteluja, joita alueet ovat kritisoineet. Tämä vastaa suoraan alueiden toivomaan ennakoitavuuteen.

Mutta keskiarvostus hidastaa reagointia: jos alueelle syntyy äkillinen demografinen muutos tai kustannuspaine, rahoitus reagoi siihen kolmen vuoden viiveellä ja 50 prosentin teholla. Tämä on tietoinen kompromissi: vakaus (halpa välimuisti) reagointinopeuden kustannuksella.

Lisäksi keskiarvostus luo ylikoodauskannustimen (upcoding): alueiden kannattaa kirjata diagnooseja mahdollisimman korkealle tasolle jatkuvasti, koska keskiarvo hidastaa "kiinnijäämistä" rahoituksen laskussa.

Ennuste: Maltillinen riski. Keskiarvostus on perusteltu vakaustavoite, mutta sen yhteisvaikutus muiden mekanismien kanssa (erityisesti hyte-kertoimen viive) luo kokonaisviiveen, jossa rahoitus reagoi todellisuuteen usean vuoden myöhässä.

Korjaus: Lisää mekanismi äkillisten muutosten tunnistamiseen: jos alueen palvelutarveindeksi muuttuu yli X % yhdessä vuodessa, sovelletaan tuoreimpia tietoja keskiarvon sijaan.

5. Palvelutarvekertoimien diagnoosi-inflaatio (Goodhartin laki)

Mekanismi: HVA-rahoitus perustuu palvelutarvekertoimiin (14 §), jotka lasketaan väestön koodatun sairastavuuden perusteella (THL:n tietopohja). Miljardien eurojen rahoitus jaetaan suoraan sen perusteella, miten sairas alueen väestö näyttää koodipohjaisesti.

Ongelma: Goodhartin lain mukaan kun mittarista (diagnoosikoodit) tulee rahoituksen perusta, mittari itse muuttuu optimoinnin kohteeksi. Tämä on kansainvälisesti hyvin dokumentoitu ilmiö: USA:n Medicare-järjestelmässä upcoding (diagnoosien kirjaaminen vakavammaksi kuin kliinisesti perusteltu) tuotti arviolta 6,7 mrd $ ylimääräisiä kustannuksia vuosittain (Geruso & Layton 2020). Saksan DRG-järjestelmässä sama ilmiö. Suomen rahoitusmallissa rationaalinen alue investoi koodauksen optimointiin: koodauskonsultit, kliinisen henkilöstön dokumentaatioajan priorisointi, diagnostisten luokitusten systemaattinen tarkistus. Väestö näyttää sairaammalta ilman kliinistä muutosta.

Vastaväite: THL:n kertoimet perustuvat useisiin muuttujiin (ikärakenne, sairastavuusindeksit, sosioekonominen rakenne), eivät pelkästään diagnoosikoodeihin. Koodauskäytäntöjen yhdenmukaistaminen (Hilmo-ohjeistus) vähentää pelaamisen mahdollisuutta.

Vastaväitteen arviointi: Monimuuttujaisuus vaikeuttaa mutta ei estä optimointia — jokainen muuttuja, joka perustuu koodattuun dataan, on altis samalle dynamiikalle. Hilmo-ohjeistus on prosessikontrolli, ei rakenteellinen este: ohjeistus kertoo miten kirjata, mutta ei voi estää sitä, että kliinisesti epäselvissä tapauksissa (joita on paljon) valitaan systemaattisesti vakavampi koodi.

Ennuste: Palvelutarvekertoimiin perustuva rahoitus luo hitaasti kasvavan diagnoosi-inflaation, jossa kaikki alueet optimoivat koodaustaan ylöspäin. Koska kertoimet ovat suhteellisia, aggregaattitasolla vaikutus tasapainottuu — mutta toiminnan luonne muuttuu: kliinisen työn painopiste siirtyy hoitamisesta dokumentointiin. Tämä on näkymätön kustannus, joka ei näy missään mittarissa.

Korjaus: Palvelutarvekertoimien validointi kliinistä tarkastusta vastaan (näyteauditointi, jossa koodausta verrataan potilaskertomukseen). Koodausmuutosten anomaliatunnistus (äkillinen sairastavuusindeksin nousu ilman demografista muutosta → auditointi). Pitkällä aikavälillä: rahoitusmallin osittainen irrottaminen koodatusta sairastavuudesta, siirtyminen kohti outcome-pohjaisia mittareita.

Kokonaiskuva

Esityksen mekanismivirheet eivät ole yksittäisiä parametriongelmia – ne ovat saman arkkitehtuurin ilmentymiä: valtio ohjaa kaavalla, koska sillä ei ole substantiivista kykyä ohjata sisällöllisesti. Yksittäiset parametripäätökset ovat usein teknisesti perusteltuja (Helsingin siirtymätasauksen korjaus, sektoripainojen päivitys lakisääteisesti, suhteellisen hyte-kertoimen valinta). Mutta niiden yhteisvaikutus tuottaa kokonaisuuden, jossa tehokkuus johtaa rangaistukseen: ylijäämä → leikkaus (mekanismivirhe 1), korkea suoritustaso → huonompi kerroin (mekanismivirhe 2), korkeat hoivakustannukset → suurempi painoarvo (mekanismivirhe 3), tiedon viive piilottaa muutosten vaikutukset (mekanismivirhe 4), diagnoosikoodit ohjaavat rahoituksen jaon optimointia (mekanismivirhe 5).

Rationaalinen hyvinvointialue päättelee: kuluta kaikki, älä tehosta, älä investoi ennaltaehkäisyyn. Tämä on normien tuhoamista, jonka palautumisaika on sukupolvi: fiskaalisen vastuullisuuden kulttuuri hajoaa yhdessä budjettisyklissä mutta vaatii sukupolven rakentamiseen uudelleen.

Esityksen kertaluonteiset säästöt (15 + 20 M€) ovat marginaalisia 27,1 miljardin kokonaisrahoituksessa. Mutta signaalivaikutus on suhteeton: se kertoo kaikille alueille, mitä tapahtuu sille, joka yrittää olla tehokas.

Uncapitalized reinsurer -rakenne (alikapitalisoitu jälleenvakuuttaja): HVA-sektori toimii rakenteellisena jälleenvakuuttajana, johon useat ministeriöt (VM, STM, TEM) siirtävät korreloidun rakenteellisen riskin ilman että HVA-sektorille annetaan työkaluja absorboida tätä riskiä. HE 38:n tehokkuusrangaistus yhdistettynä HE 112:n ja HE 116:n sanktiokannustimiin (kunnat siirtävät nuoria ulos tukisuhteista → kustannukset siirtyvät HVA:n sote-palveluihin) sekä 39 §:n säästäjän rangaistukseen (alueet eivät voi puskuroida investointireservejä) tuottaa tilanteen, jossa HVA-sektorille ohjautuu kaikkien muiden toimijoiden eksternalisoimat rakenteelliset riskit – syrjäytyminen, ennaltaehkäisyn laiminlyönti, demografiset shokit – mutta HVA-sektorilla ei ole resursseja, työkaluja (ei verotusoikeutta, ei lainanottoa) eikä rahoituskaavan kannustimia hallita näitä riskejä. Matemaattisesti varma kriisitilanne: kustannukset kasvavat, rahoitus pienenee, alijäämät pakottavat leikkauksiin, leikkaukset pahentavat ongelmia, palautesilmukka kiihtyy.

Sektoritason yhteys: HE 189/2025 (alijäämien kattamismääräajan jatkaminen) käsittelee saman rahoitusarkkitehtuurin seuraavaa iteraatiota. Hyvinvointialueiden yhteenlaskettu alijäämä vuosilta 2023–2024 on 2,45 miljardia euroa. Rahoitusarkkitehtuurin kannustinrakenne – jossa tehokkuutta rangaistaan ja alijäämää turvataan – tuottaa alijäämien kertymistä, ja valtion vastaus (sääntöjen joustaminen) syventää samaa kannustinrakennetta. Yhdessä HE 38 ja HE 189 muodostavat itseään vahvistavan syklin.

Selitä tai korjaa

  1. Miksi ylijäämää tekevän alueen rahoitusta leikataan, mutta alijäämää tekevän rahoitus turvataan – eikö tämä tuota kannustimen tehottomuuteen?
  2. Miten hyte-kerroin palkitsee aluetta, joka on jo saavuttanut korkean tason, kun suhteellinen parannus on fyysisesti mahdotonta ylläpitää?
  3. Miksi sektoripainojen päivitys perustuu toteutuneisiin kuluihin eikä tavoitteelliseen palvelurakenteeseen – eikö tämä sementoi nykyiset tehottomuudet rahoitusmallin kautta?

Tekoälyavusteinen analyysi. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja. Tuottaja: Elias Kunnas.

→ Vaihtoehto-välilehti: vaihtoehtoiset mekanismit, vertailu esitykseen, rajoiteanalyysi ja kokonaisvaihtoehto.

→ Aineisto-välilehti: kaikki lähteet, lausunnot, menetelmä ja provenienssi.

Vaihtoehtoinen mekanismisuunnittelu

Mekanismivirhe 1: Säästäjän rangaistus

Vaihtoehtoinen mekanismi: Investointireservi ja jaettu ylijäämä. Jos alue tekee ylijäämää, se ei menetä sitä kohdennettuna leikkauksena, vaan saa pitää esimerkiksi 50 % ylijäämästä alueellisena investointireservinä. Reservi on korvamerkitty kertainvestointeihin, jotka alentavat tulevia kustannuksia (esim. ennaltaehkäisevän hoidon kehittäminen tai teknologia). Edellyttää valvontamekanismia: pelkkä "reservi" ilman korvamerkintää ja jälkikäteisarviointia muuttuu juokseviksi kuluiksi.

Perustelu: Tämä muuttaa pehmeän budjettirajoitteen "käytä tai menetä" -dynamiikan. Se luo positiivisen kannustimen etsiä säästöjä, koska onnistuminen ei johda rangaistukseen vaan oman kapasiteetin kasvuun tulevaisuudessa.

Tradeoff: Valtio menettää lyhyellä aikavälillä kyvyn paikata omaa budjettivajettaan kuppaamalla tehokkaimpien alueiden ylijäämät. Lyhyen aikavälin fiskaalinen optimointi uhrataan järjestelmän pitkän aikavälin elinvoimalle. Lisäksi reservin valvonta lisää hallinnollista kuormaa.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi (39 §)

Kohdennettu siirtymätasauksen leikkaus ylijäämäisiltä alueilta teknisenä korjauksena. Opettaa alueille, että tehokkuudesta rangaistaan.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Jaettu ylijäämä. Osa säästöistä jää alueelle investointireserviksi. Opettaa alueille, että tehokkuus maksaa itsensä takaisin.

Mekanismivirhe 2: Hyte-kertoimen tehokkuuskatto

Vaihtoehtoinen mekanismi: Yhdistelmäkerroin. Hyte-rahoituksesta 50 % jaetaan absoluuttisen suoritustason perusteella (palkitsee korkeasta saavutetusta tasosta) ja 50 % suhteellisen parannuksen perusteella (palkitsee lähtötason nostamisesta).

Perustelu: Pelkkä suhteellinen kerroin luo "hiekkaamisen" kannustimen ja rankaisee fysiologisen katon saavuttaneita huippualueita, kuten mekanismivirheessä 2 todetaan. Yhdistelmäkerroin kannustaa heikoimpia parantamaan, mutta ei rankaise niitä, joiden tulos on jo erinomainen.

Tradeoff: Heikoimmin suoriutuvat alueet saavat vähemmän hyte-lisärahaa kuin ne saisivat puhtaasti suhteellisessa mallissa. Niiden kiinniotto hidastuu marginaalisesti, jos ne nojaavat pelkkään valtion lisärahoitukseen.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi (15 §)

Palkitaan yksinomaan suhteellisesta muutoksesta omasta historiasta. Luo fysiologisen katon huipputason saavuttaneille.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Palkitaan sekä absoluuttisesta tasosta että suhteellisesta parannuksesta. Motivoi kaikkia riippumatta lähtötilanteesta.

Mekanismivirhe 3: Sektoripainojen itseään ruokkiva kierre

Vaihtoehtoinen mekanismi: Tavoitteelliset sektoripainot. Sektoripainoja ei sidota täysin toteutuneisiin historiallisiin kuluihin, vaan lakiin määritellään tavoitteellinen minimipainoarvo ennaltaehkäisevälle työlle (esim. perusterveydenhuollolle). Tämä painoarvo on suojattu: se ei laske, vaikka alueen raskaiden palveluiden kustannukset kasvaisivat ohitse.

Perustelu: Nykyinen mekaaninen päivitys luo itseään ruokkivan kierteen (kuten mekanismivirheessä 3 todetaan), jossa raskas hoiva syö rahoituksen kaavan kautta. Valtion on ohjattava järjestelmää tavoiteltuun rakenteeseen, ei ainoastaan validoitava ja vahvistettava jo tapahtunutta epäonnistumista.

Tradeoff: Alueet, joilla raskaiden palveluiden tarve (ja kustannus) on korostuneen suuri, kohtaavat kovemman budjettikurin nopeammin. Kaava on vähemmän "reilu" olemassa olevaa tehottomuutta kohtaan.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi (13 §)

Painojen mekaaninen päivitys toteutuneiden kulujen mukaan. Validoidaan ja rahoitetaan raskaan hoidon kustannuskriisi.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Osittainen sitominen tavoitteelliseen palvelurakenteeseen. Suojataan ennaltaehkäisyn osuus riippumatta toteutuneista kustannusylityksistä.

Mekanismivirhe 4: Tiedon viive – kahden vuoden välimuisti

Vaihtoehtoinen mekanismi: Keskiarvoistus äkillisen muutoksen laukaisimella. Normaalioloissa käytetään kahden vuoden keskiarvoa (vakauttaa rahoitusta). Jos alueen palvelutarveindeksi tai väestöpohja muuttuu äkillisesti yli sovitun kynnysarvon (esim. suuri shokki yhden vuoden aikana), kaava siirtyy automaattisesti käyttämään tuoreinta dataa välimuistin sijaan.

Perustelu: Keskiarvo on oikein vakauden kannalta, mutta kuten mekanismivirhe 4 osoittaa, se altistaa järjestelmän vaaralliselle sokeudelle shokkitilanteissa. Laukaisin yhdistää välimuistin hyödyt kykyyn reagoida realiteetteihin tarvittaessa.

Tradeoff: Kaavasta tulee monimutkaisempi ja kynnysarvon ylittyminen voi aiheuttaa rajunkin rahoitushypyn, mikä heikentää hieman täydellistä ennakoitavuutta.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi (14 §)

Ehdottomasti mekaaninen kahden vuoden keskiarvo. Reagoi viiveellä myös rajusti muuttuneeseen todellisuuteen.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Kahden vuoden keskiarvo varustettuna laukaisimella. Tuottaa vakautta, mutta kykenee ohittamaan sokeuden suuren rakennemuutoksen hetkellä.

Kokonaisvaihtoehto

Rahoituskaavan yksittäisten virheiden paikkailu on oireenmukaista hoitoa. Mekanismirealistinen kokonaisarkkitehtuuri tunnustaisi pehmeän budjettirajoitteen tuhoisat vaikutukset ja rakentaisi "kovan rajoitteen laatikon" järjestelmän ytimeen.

Kokonaisvaihtoehdossa valtionrahoitus ei olisi yksi massiivinen sumea potti, vaan se jaettaisiin kahteen osaan:
1. Perusrahoitus, joka turvaa perustuslain edellyttämän palvelutason minimin, mutta on jäykästi tarvevakioitu ja hitaasti reagoiva.
2. Kapasiteettirahoitus, joka on eristetty kovaan budjettirajoitteeseen. Sitä ei jaeta kaavamaisesti kaikille, vaan se ohjataan pitkäaikaisina investointeina niille alueille, jotka kykenevät mitatusti nostamaan tuottavuutta ja vaikuttavuutta.

Edellytys: Kapasiteettirahoitus edellyttää valtiolta substanssiosaamista arvioida, mitkä investoinnit todella nostavat tuottavuutta – juuri sitä tilaajakykyä, jonka puuttuminen on juurisyy nykyiseen kaavaohjaukseen (ks. Juurisyy). Tämä kapasiteetti ei synny itsestään. Rakentaminen edellyttää (a) riippumatonta arviointiyksikköä, jolla on kliininen ja operatiivinen asiantuntemus (vrt. Ruotsin Myndigheten för vård- och omsorgsanalys), ja (b) siirtymäkautta, jossa kapasiteettirahoitus alkaa pienellä osuudella ja laajenee arvioinnin kypsyessä. Ilman tätä kapasiteettirahoitus muuttuu toiseksi kaavaksi.

Rajoiteanalyysi

A: Nykyrajoitteiden puitteissa

Ilman lainsäädännöllisiä suuria linjamuutoksia valtiolla ei ole mahdollisuutta rikkoa pehmeää budjettirajoitetta täysin. Mutta mekanismivirheisiin voidaan puuttua rahoituslain normaalilla muutosprosessilla (samalla prosessilla, jolla HE 38/2025 on laadittu): a) investointireservien käyttöönotto vaatii muutoksen rahoituslain 39 §:ään, b) hyte-kertoimen muuttaminen yhdistelmäkertoimeksi vaatii muutoksen 15 §:ään ja rahoitusasetukseen, c) sektoripainojen tavoitteellisen lattian asettaminen vaatii muutoksen 13 §:ään. Nämä ovat lakimuutoksia, mutta samaa kokoluokkaa kuin HE 38/2025 itse – ei perustuslakitason uudistuksia.

B: Jos rajoite puretaan

Seuraavat muutokset ylittävät yksittäisen rahoituslakiesityksen toimivallan. Mekanismianalyysi osoittaa ne kuitenkin välttämättömiksi, jos Tason A parametrikorjaukset eivät riitä katkaisemaan kustannuskierrettä – ja tähänastinen evidenssi viittaa siihen, etteivät ne riitä:

  • Verotusoikeus (Maakuntavero): Jos alueet saavat verotusoikeuden, kuluvan rahan vastuu ja demokraattinen lokaali vastuu yhdistyvät. Pehmeä budjettirajoite osittain kumoontuu, kun ylitykset näkyvät suoraan alueen omien asukkaiden verolipulla. Valtion ei tarvitse mikromanageroida rahoitusta kaavalla, kun veronmaksajat tekevät sen äänestämällä.
  • Palveluvelvoitteiden joustavuus (PL 19 § skaalaus): Jos perustuslaillinen tulkinta sallii kansallisen minimipalvelupaketin määrittelyn tarkasti – ja antaa alueille vapauden priorisoida kaikki sen ylittävä vapaammin – alueet saavat todellisen mekanismin sopeuttaa menojaan. Nykyisin alueet eivät voi laillisesti joustaa velvoitteista, joten ne joustavat pitämällä jonoja ja vaatimalla lisärahoitusta, mikä on valtion kokonaiskapasiteetille tuhoisaa.

Laajempi kehys

Rahoitusmallin perusongelma ei ole yksittäisissä parametreissa vaan arkkitehtuurissa: hyvinvointialueilla on perustuslailliset palveluvelvoitteet mutta ei verotusoikeutta. Valtio on viimekätinen maksaja. Tämä takaa pehmeän budjettirajoitteen riippumatta rahoituskaavan yksityiskohdista. Rahoituskaava voi lieventää tai pahentaa ongelmaa, mutta ei poistaa sitä.

Rakenteellinen ratkaisu edellyttäisi joko (a) verotusoikeutta hyvinvointialueille tai (b) palveluvelvoitteiden joustavuutta. Nämä muutokset ylittävät yksittäisen esityksen toimivallan – mutta jos parametrikorjaukset toistuvasti epäonnistuvat, arkkitehtuurimuutos siirtyy poliittisesti mahdottomasta väistämättömäksi.

Aineisto

Kaikki tämän mekanismitestin lähteet ja institutionaaliset aineistot yhdessä paikassa. Suomessa ei ole palvelua, joka kokoaisi yksittäistä hallituksen esitystä koskevat lausunnot, analyysit ja kannanotot – tämä osio tekee sen käsin.

Hallituksen esitys

  • HE 38/2025 vp – Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (Finlex, täysi teksti)
  • HE 38/2025 vp – Eduskunnan käsittelytiedot ja asiakirjat

Muutettava lainsäädäntö

Valiokuntatyö

Lausunnot ja institutionaaliset kannanotot

  • THL – Lausunto HE 38/2025 vp:stä (viitattu esityksen lausuntopalautteessa s. 67–68)
  • Helsingin kaupunki / Helsinki HVA – Lausunto HE 38/2025 vp:stä
  • Länsi-Uudenmaan HVA – Lausunto
  • Pirkanmaan HVA – Lausunto
  • Helsinki ja Vantaa-Kerava HVA – Yhteislausunto pelastuslaitosten rahoitusleikkuista

Taustamateriaalit

Menetelmä ja provenienssi

Testi perustuu HE 38/2025 vp:n täyteen lakitekstiin (99 s.) ja esityksen omaan vaikutusarviointiin sekä lausuntopalautteeseen. Mekanismiskannaus kattoi koko lakitekstin tekoälyavusteisesti. Analyysissa sovellettiin järjestelmäteoreettista viitekehystä (pehmeä budjettirajoite, kannustinanalyysi, palautesilmukat).

Provenienssi: Tekstissä eksplisiittisesti lähteeseen viitatut väitteet (Helsinki ja THL:n lausunnot, HVA-laki) ovat institutionaalisia havaintoja. Sivunumeroihin ja pykäliin viitatut kohdat ovat esityksen omia toteamuksia. Kaikki muu – erityisesti mekanismivirheanalyysi, ennusteet ja korjausehdotukset – on alkuperäistä mekanismitestianalyysia. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja.

Tuottaja: Elias Kunnas.

← Mekanismitestit