Mekanismitesti: HE 189/2025 vp – HVA-alijäämien kattamismääräaika

Rajaus

Tämä testi arvioi esityksen mekanismeja – ei sitä, tarvitaanko alijäämän kattamismääräajan jatkamista. Lakimuutos on välttämätön. Ilman sitä valtaosa hyvinvointialueista olisi lainrikkomustilassa vuoden 2026 lopussa: hallinto-oikeus on katsonut, että 115 §:n alijäämän kattamisvelvoitetta ei voi jättää soveltamatta. Kyse on systeemisestä laillisuuskriisistä, joka on ratkaistava ensin – vasta sen jälkeen voidaan arvioida, onko valittu ratkaisu pitkällä aikavälillä kestävä.

Kysymys on, syventääkö valittu mekanismi sitä rakenteellista ongelmaa, jota se yrittää lievittää – pehmeää budjettirajoitetta, joka alun perin tuotti alijäämät. Ja jos syventää: onko olemassa vaihtoehtoinen mekanismi, joka ratkaisee laillisuuskriisin ilman että se heikentää tulevien sääntöjen uskottavuutta?

Testi liittyy suoraan HE 38/2025 mekanismitestiin (HVA-rahoitus), joka tunnistaa saman rahoitusarkkitehtuurin kannustinvääristymät. HE 189 on rahoitusarkkitehtuurin seuraava iteraatio: HE 38 kuvasi kannustimen, HE 189 on järjestelmän vastaus sen seurauksiin.

---

Pääomavaikutukset

Esitys käsittelee alijäämien kattamista lähes yksinomaan fiskaalisen pääoman ja laillisuusperiaatteen näkökulmasta. Seuraavat vaikutukset puuttuvat tai ovat aliedustettuja:

Institutionaalinen uskottavuuspääoma (sitova rajoite). Pehmeän budjettirajoitteen ydin on signaalivaikutus: kun valtio muuttaa sääntöjä jälkikäteen, kaikkien tulevien sääntöjen uskottavuus heikkenee. 115 §:n kattamismääräaika oli suunniteltu kovaksi seinäksi, joka pakottaisi alueet rakenteellisiin päätöksiin. Seinän siirtäminen 2,45 miljardin euron alijäämän edessä kertoo kaikille alueille: jos tarpeeksi moni epäonnistuu yhtä aikaa, valtio muuttaa lakia. Tämä normien tuhoaminen on peruuttamatonta – rakentaminen kestää sukupolven, hajottaminen yhden budjettisyklin.

Alueiden sopeuttamiskapasiteetti (inhimillinen pääoma). Alueet, jotka tekivät ennenaikaiset leikkaukset noudattaakseen alkuperäistä aikataulua, käyttivät poliittista pääomaa ja henkilöstön jaksamista. Tämä kapasiteetti ei palaudu: irtisanomiset, palveluverkon karsinnat ja organisaatiouudistukset kuluttavat sekä osaamispääomaa että organisaation luottamusta johtoon.

Kansalaisten luottamus järjestelmään. Jos kansalainen asuu alueella, joka leikkasi palveluita "koska laki vaati" – ja näkee, että lakia muutettiin muiden hyväksi – järjestelmän legitimiteetti rapautuu. Tämä on erillinen pääomavaikutus institutionaalisesta uskottavuudesta.

Ohjausarkkitehtuurin toimintakyky. Esitys siirtää päätösvaltaa mekaanisesta säännöstä (115 §: 2 vuoden takaraja) harkinnanvaraiseen ministeriöpäätökseen (ehdotettu 115 a §: VM päättää). Tämä lisää koordinaatiokustannuksia, kun 21 aluetta neuvottelee yksitellen ministeriön kanssa ehdoista.

---

Mekanismivirheet

1. Pehmeän budjettirajoitteen syventäminen

Mekanismi: Ehdotettu 115 a § mahdollistaa alijäämän kattamismääräajan jatkamisen 1–2 vuodella valtiovarainministeriön päätöksellä. Lakimuutos on väliaikainen (voimassa 31.12.2029 asti).

Ongelma: Pehmeän budjettirajoitteen määritelmällinen ydin on se, että sääntöjä muutetaan jälkikäteen (ex post), kun sääntelyn kohde ei kykene niitä noudattamaan. HE 189 on puhtain mahdollinen esimerkki: 115 §:n kova kattamismääräaika osoittautui mahdottomaksi → valtio muuttaa säännön pehmeämmäksi.

Signaalivaikutus on laajempi kuin yksittäinen lakimuutos. Kun valtio kerran jousti 2,45 miljardin euron alijäämän edessä, jokainen tuleva budjettisääntö tulee testatuksi: "Jos tämä sääntö osoittautuu epärealistiseksi, muutetaanko sitäkin?" Vastaus on ennakkotapauksen perusteella: kyllä. Pehmeän budjettirajoitteen uskottavuuspääoman tuhoaminen on peruuttamatonta – seuraava hallitus ei voi uskottavasti väittää, että budjettisäännöt ovat ehdottomia.

Vastaväite: Joustaminen on pakko. Ilman lakimuutosta suurin osa hyvinvointialueista on lainrikkomustilassa. Arviointimenettely (122 §) koskee jo kolmea aluetta; kymmeniä lisää on odotettavissa. Järjestelmä ei kestä samanaikaista arviointimenettelyä kymmenellä alueella – valtiolla ei ole hallinnollista kapasiteettia siihen.

Tämä vastaväite on teknisesti pätevä. Jousto on tässä tilanteessa käytännön pakko. Mutta se osoittaa juurisyyn: alkuperäinen 115 § oli suunniteltu budjettirajoitteeksi, jonka ei olisi pitänyt joustaa. Kun koko järjestelmä ajautuu tilaan, jossa kova rajoite on mahdoton, ongelma ei ole rajoitteessa vaan arkkitehtuurissa, joka tuotti 2,45 miljardin alijäämän.

Ennuste: Tulevissa budjettisykleissä alueet huomioivat ennakkotapauksen strategisessa suunnittelussaan. Rakenteellisten leikkausten poliittinen hinta nousee, koska odotettavissa on, että "jos kaikki tekevät saman valinnan, valtio joustaa." Seuraava kattamismääräaikaa koskeva lakimuutos on todennäköisempi kuin ilman HE 189:ää.

Korjaus: Jos joustaminen on pakko (ja se on), jouston hinta on asetettava korkeaksi. Katso mekanismivirhe 2 ja vaihtoehto-välilehti.

2. Kultakutri-vyöhyke – optimaalisen epäonnistumisen kannustin

Mekanismi: Ehdotettu 115 a § asettaa kolme ehtoa määräajan jatkamiselle: (a) jatkaminen on välttämätöntä lainsäädännön noudattamiseksi, (b) alijäämä on katettavissa jatketussa määräajassa, (c) alueella on talouden tervehdyttämissuunnitelma. Kolme aluetta, joiden tilanne on raskain (Itä-Uusimaa, Keski-Suomi, Lappi), ovat jo arviointimenettelyssä eivätkä kuulu 115 a §:n piiriin.

Ongelma: Kolme ehtoa luovat kapean optimaalisen epäonnistumisen vyöhykkeen:

• Liian hyvin: Alue kattaa alijäämänsä ajallaan → ei tarvitse jatkoaikaa, mutta teki poliittisesti rankat leikkaukset.
• Liian huonosti: Alue ei pysty kattamaan alijäämää edes jatkoajalla → arviointimenettely → toimivallan rajoitus (124 §).
• Juuri sopivan huonosti: Alue saa 1–2 vuotta lisäaikaa, säilyttää poliittisen itsemääräämisoikeutensa ja välttää arviointimenettelyn.

Kyse ei ole siitä, että aluepoliitikko tietoisesti tähtäisi kapeaan optimaaliseen ikkunaan – HVA-talous ei ole termostaatti, ja epävarmuudet ovat suuria. Rakenteellinen ongelma on, että järjestelmä tekee "juuri sopivasta" epäonnistumisesta edullisemman lopputuloksen kuin täydestä onnistumisesta: jatkoaika + autonomia on parempi asemointi kuin veriset leikkaukset + ei mitään. Tämä heikentää kannustinta aggressiiviseen ennakoivaan sopeuttamiseen, vaikka kukaan ei aktiivisesti "kultakutrisi."

Vastaväite: Esitys pyrkii kohdentamaan jatkoajan nimenomaan alueille, jotka "ovat määrätietoisesti toteuttaneet toimia taloutensa tasapainottamiseksi." VM arvioi hakemusperusteisesti, onko alue toiminut vastuullisesti.

Hakemusperusteisuus ei poista vyöhykettä. VM:n arvio kohdistuu menneeseen toimintaan (onko alue sopeuttanut). Se ei voi erottaa aluetta, joka vilpittömästi yritti mutta ei kyennyt, alueesta, joka strategisesti viivytteli juuri oikeassa määrin. Molemmat näyttävät tilastoissa samalta: alijäämäinen, mutta sopeutustoimia tehty.

Ennuste: Seuraavassa taloudellisessa tiukennuksessa aluepoliitikon rationaalinen strategia on viivyttää kipeitä päätöksiä ja odottaa, tuleeko valtion jousto. HE 189 luo ennakkotapauksen, jossa viivyttely palkittiin.

Korjaus: Jatkoajan on tultava automaattisen ja tuntuvan hinnan kanssa (investointikielto, toimivallan rajoitus), joka tekee jatkoajan hakemisesta itsevalintamekanismin: vain ne alueet hakevat, joilla jatkoaika on aidosti matemaattinen pakko. Katso vaihtoehto-välilehti.

3. Ajoissa sopeuttaneiden rangaistus

Mekanismi: Esitys kohdistaa jatkoajan alueille, jotka eivät kyenneet kattamaan alijäämää alkuperäisessä aikataulussa. Alueet, jotka tekivät rankat leikkaukset ajoissa, eivät saa mitään – he noudattivat sääntöä, joka osoittautui tarpeettoman tiukaksi.

Ongelma: Tämä on moraalinen hasardi klassisessa muodossaan. Alueet, joiden poliittinen johto teki välittömästi vuonna 2023 päätöksiä palveluverkon karsimisesta, henkilöstövähennyksistä ja terveysasemien sulkemisista pysyäkseen 115 §:n aikataulussa, näyttävät nyt omien äänestäjiensä silmissä tarpeettomia uhrauksia tehneiltä. He ottivat poliittisen iskun turhaan, koska valtio jousti muiden kohdalla.

Esitys itse tunnistaa tämän riskin: "Alijäämän kattamiskauden pidentäminen voisi viedä uskottavuutta [...] niiden alueiden virkajohdolta ja päättäjiltä, jotka ovat ryhtyneet uudistamaan toimintaa ja tasapainottamaan taloutta ripeästi." Tunnistaminen ei poista mekanismivaikutusta.

Vastaväite: Ajoissa sopeuttaneet alueet hyötyvät merkittävästi: niiden talous on tasapainossa, velkataakka on pienempi, ne eivät joudu neuvottelemaan VM:n kanssa eivätkä ole investointikiellon tai muiden sanktioiden uhan alla. Taloudellinen vakaus ja täysi toiminnallinen autonomia ovat aitoja palkkioita.

Tämä pitää paikkansa fiskaalisen pääoman osalta, ja testin on tunnustettava se. Mutta poliittisen pääoman ja normipääoman menetys on todellinen: seuraavalla kerralla alueen virkajohdolla ei ole uskottavuutta vaatia rankkoja leikkauksia, koska edellinen kierros osoittautui tarpeettoman ankaraksi. Sopeuttamiskapasiteetti – kyky tehdä vaikeita päätöksiä – heikkenee; palautumisaika: sukupolvi, koska fiskaalisen kurinalaisuuden normit hajottuvat yhdessä syklissä mutta rakentuvat takaisin vain pitkän kokemusperäisen oppimisen kautta. Taloudellinen vakaus ei korvaa institutionaalisen uskottavuuden rapautumista.

Ennuste: Seuraavan taloudellisen tiukennuksen aikana ajoissa sopeuttaneiden alueiden virkajohto kohtaa voimakkaamman poliittisen vastustuksen leikkauksille. "Viime kerralla leikkasimme turhaan" on vahva argumentti viivyttelylle.

Korjaus: Ajoissa sopeuttaneille alueille on luotava eksplisiittinen etu: investointivaraus, jossa ylijäämästä saa pitää osan tuleviin investointeihin. Tämä tekee ennakoivasta sopeuttamisesta rationaalisen strategian, ei uhrausta. (Sama korjaus kuin HE 38 mekanismitestissä: investointireservi.)

4. Sääntöpohjaisuudesta harkinnanvaraisuuteen

Mekanismi: Alkuperäinen 115 § on mekaaninen: alijäämä katetaan kahdessa vuodessa. Ehdotettu 115 a § antaa valtiovarainministeriölle harkintavallan: "valtiovarainministeriö voi [...] päättää." VM arvioi alueen taloustilanteen, sopeutussuunnitelman uskottavuuden ja jatkoajan tarpeen.

Ongelma: Harkintavalta on esityksen kontekstissa riskienhallintatyökalu, ei puhdas virhe. Esitys valitsee kolmen vaihtoehdon joukosta: (a) yleinen pidennus kaikille (tuhoaa kannustimet täysin), (b) ei muutosta (hallinnollinen kaaos, kun 10+ aluetta ajautuu arviointimenettelyyn), (c) kohdennettu harkintavalta (VM erottaa todelliset pakkotilanteet strategisista viivyttelijöistä). Kolmas vaihtoehto on perustellusti paras saatavilla oleva ratkaisu, ja VM:n päätökseen voi hakea muutosta hallinto-oikeudelta – tämä on oikeudellinen tae mielivaltaa vastaan.

Siitä huolimatta harkinnanvaraisuus luo kaksi rakenteellista riskiä. Ensiksi, neuvotteluasetelma: 11–15 aluetta hakee jatkoaikaa, kukin esittää taloustilanteensa juuri niin huonona, että jatkoaika on "välttämätön" – mutta ei niin huonona, että se laukaisee arviointimenettelyn. Alue tuntee oman taloustilanteensa VM:tä paremmin (informaatioasymmetria). Toiseksi, poliittinen paine: voiko VM käytännössä hylätä hakemuksen alueelta, jonka kansanedustajat istuvat hallituspuolueissa, kun hylkääminen ajaa alueen arviointimenettelyyn?

Vastaväite: VM käyttää omaa simulaatiomalliaan ja objektiivista kriteeriä ("alue ei taloustietojen perusteella objektiivisesti arvioiden pysty sopeuttamaan"). Muutoksenhakuoikeus suojaa mielivallalta. Tämä on parempi kuin mekaaninen sääntö, joka ei voi huomioida alueiden erilaisia lähtötilanteita.

Tämä on pätevä puolustus. Analyysin arvio on, että harkintavallan riskit (poliittinen paine, informaatioasymmetria) ovat todennäköisiä mutta hallittavissa, jos VM:n simulaatiomalli on läpinäkyvä ja muutoksenhakukynnys matala. Käytännön testi on: kuinka moni hakemus hylätään? Jos hylkäysaste on nolla tai lähes nolla, harkintavalta on muuttunut automaattiseksi pidennukseksi muodollisine hakemuksineen.

Ennuste: Käytännössä kaikki tai lähes kaikki hakemukset hyväksytään. VM:n poliittinen kynnys hylätä hyvinvointialueen hakemus on korkea – hylkääminen tarkoittaisi alueen ajamista arviointimenettelyyn, josta VM itse on varoittanut kuormittavan hallintoa. "Kohdennettu" mekanismi muuttuu käytännössä universaaliksi.

Korjaus: Korvaa harkinnanvaraisuus automaattisella mekanismilla: jos alueen alijäämä ylittää X €/asukas ja alijäämän kattaminen edellyttää yli Y %:n vuotuista kustannusten laskua, jatkoaika myönnetään automaattisesti – mutta automaattisin ehdoin (katso mekanismivirhe 2 korjaus). Ei neuvottelua, ei poliittista harkintaa.

5. Implisiittinen kartellisoituminen — kollektiivisen alijäämän kannustin

Mekanismi: 115 §:n kattamissäännöt ovat yksilöllisiä: yksittäinen alue alijäämässä → arviointimenettely → sanktiot. Mutta vuonna 2024 15 aluetta 21:stä on alijäämäisiä. Kun sääntelyn kohteista 70 % rikkoo sääntöä samanaikaisesti, valtio ei voi rankaista kaikkia, koska universaali arviointimenettely lamauttaisi hallintokoneiston ja olisi poliittisesti mahdoton.

Ongelma: Tämä on korreloitu moraalinen hasardi: yksilöllinen rangaistus ≠ kollektiivinen rangaistus. Kun tarpeeksi moni rikkoo säännön samanaikaisesti, sääntö muuttuu — juuri niin kuin HE 189/2025 osoittaa. Esitys on todiste siitä, että mekanismi toimii: alueet ovat oppineet, ettei alijäämä ole todellinen riski, koska valtio jousti.

Tämä luo implisiittisen kartellin ilman sopimusta: jokainen alue, joka havaitsee muiden olevan alijäämässä, tietää, että oma alijäämä ei johda yksilölliseen sanktioon, koska kollektiivinen alijäämä pakottaa sääntömuutoksen. Optimaalinen strategia yksittäiselle alueelle on sopeutua hitaasti ja odottaa kollektiivista sääntömuutosta. Tämä ei vaadi koordinaatiota — se syntyy puhtaasta peliteoriasta.

Vastaväite: Aluejohtajat eivät tee päätöksiä peliteorian perusteella. He sopeutuvat niin nopeasti kuin poliittisesti mahdollista. Alijäämät johtuvat kustannuspaineesta, eivät strategisesta viivyttelystä.

Vastaväitteen arviointi: Kustannuspaine on todellinen — mutta mekanismianalyysi ei edellytä tietoista strategiaa. Riittää, että jokainen alue tietää: "kaikki ovat samassa tilanteessa, eikä kaikkia voida rangaista." Tämä tieto itsessään vähentää sopeutumispainetta, vaikka kukaan ei tekisi eksplisiittistä päätöstä viivytellä. Rationaalisen käyttäytymisen aggregaatti on sama kuin kartellin tulos.

Ennuste: Seuraava alijäämäkriisi tuottaa saman tuloksen: valtio joustaa. Jokainen jousto vahvistaa signaalin: kovat budjettisäännöt ovat neuvoteltavissa, kun riittävän moni rikkoo niitä. Budjettikurin uskottavuuspääoma rappeutuu eksponentiaalisesti: ensimmäinen jousto on vaikea, toinen helppo, kolmas automaattinen.

Korjaus: Mekanismin korjaaminen vaatii sitovan rajoitteen, joka ei jätä poliittista tilaa neuvotteluille: automaattinen sanktiomekanismi, joka aktivoituu matemaattisesti ja jonka muuttaminen vaatii perustuslaintasoisen enemmistön. Tai: kannustinrakenteen kääntäminen (palkitaan nollaalijäämää) sen sijaan, että rangaistaan alijäämästä. Vaihtoehtoisesti: HVA:iden verotusoikeus, joka tekee alijäämästä HVA:n omien veronmaksajien ongelman — mikä on ainoa aito pehmeän budjettirajoitteen korjaus (Kornai).

---

Kokonaiskuva

Esitys yrittää ratkaista alijäämäongelman, jonka juurisyy on HVA-arkkitehtuurin pehmeä budjettirajoite. Ratkaisu – määräajan joustaminen – on juuri se mekanismi, joka syventää juurisyytä. Tämä ei ole parametrivirhe vaan rakenteellinen paradoksi: ainoa lyhyen aikavälin ratkaisu heikentää pitkän aikavälin ratkaisun edellytyksiä.

Viisi mekanismivirhettä ovat saman juurisyyn ilmentymiä:

• Pehmeän budjettirajoitteen syventäminen (mekanismivirhe 1) → tulevien sääntöjen uskottavuus heikkenee
• Kultakutri-vyöhyke (mekanismivirhe 2) → strateginen viivyttely palkitaan
• Ajoissa sopeuttaneiden rangaistus (mekanismivirhe 3) → ennakoiva sopeuttaminen muuttuu irrationaaliseksi
• Sääntöpohjaisuudesta harkinnanvaraisuuteen (mekanismivirhe 4) → poliittinen neuvottelu korvaa mekaanisen säännön
• Implisiittinen kartellisoituminen (mekanismivirhe 5) → kollektiivinen alijäämä pakottaa sääntömuutoksen, yksilöllinen sanktiomekanismi menettää uskottavuutensa

Yhteinen kuvio: jokainen mekanismivirhe heikentää sitä ohjausarkkitehtuurin osaa, jota seuraava kriisi tarvitsisi. Budjettisäännön uskottavuus, ennakoivan sopeuttamisen kannustin, mekaanisen säännön selkeys – kaikki vähenevät. Seuraava alijäämäkriisi on siksi vaikeampi hallita kuin tämä.

Yhteys HE 38/2025 mekanismitestiin: HE 38 tunnistaa rahoitusarkkitehtuurin, jossa ylijäämää tekevän alueen rahoitusta leikataan ja alijäämää tekevän rahoitusta turvataan. HE 189 on tämän arkkitehtuurin seuraava iteraatio: kun alijäämä kertyi (2,45 mrd €), valtio jousti – kuten pehmeä budjettirajoite ennakoi. Yhdessä nämä kaksi esitystä muodostavat itseään vahvistavan syklin: rahoitusmalli kannustaa alijäämään → alijäämä kertyy → valtio joustaa → joustaminen vahvistaa kannustinta alijäämään.

---

Selitä tai korjaa

---

Tekoälyavusteinen analyysi. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja. Tuottaja: Elias Kunnas.

→ Vaihtoehto-välilehti: vaihtoehtoiset mekanismit, vertailu esitykseen, rajoiteanalyysi ja kokonaisvaihtoehto.

→ Aineisto-välilehti: kaikki lähteet, lausunnot, menetelmä ja provenienssi.