Mekanismitesti: HE 111/2025 – Apteekkitalouden uudistus

Elias Kunnas

Kohde: Hallituksen esitys eduskunnalle apteekkitalouden uudistamista ja lääkesäästöjen toimeenpanoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 111/2025 vp)
Päivämäärä: 2.3.2026
Luokittelu: Markkinasääntely / verotusmekanismi / palveluverkosto
Versio: v3 (R2 dialektinen iteraatio)

Esityksen tavoitteet

Esitys tavoittelee 74 M€ vuosisäästöä apteekkitaloudesta: 30 M€ lääketaksan leikkauksesta ja 44 M€ palautusmaksujen kohdentamisesta. Samalla se uudistaa apteekkiveron perusteen liikevaihdosta voittomarginaaliin ja laajentaa itsehoitolääkkeiden myyntiä apteekkien ulkopuolelle.

Esityksen omat myönnytykset

"Ehdotettu sääntelykokonaisuus muodostuu [...] valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi perustuslain 15 §:n omaisuudensuojan ja perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta siltä osin kuin ehdotetut lääketaksan muutokset yhdessä apteekkiveron kanssa johtavat siihen, että apteekkitoiminta muodostuu [...] taloudellisesti kannattamattomaksi ja useiden apteekkien osalta selvästi tappiolliseksi."

PeVL 46/2025 vp, kohta 17

"Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, ettei elinkeinovapautta turvaa mahdollisuus luopua harjoittamasta elinkeinoa."

PeVL 46/2025 vp, kohta 18

Sosiaali- ja terveysvaliokunta nosti apteekkiveron nollarajan 200 000 eurosta 250 000 euroon PeVL:n lausunnon pohjalta. Ministeriön selvityksen mukaan nollarajan noston jälkeen laskennallisesti tappiolliseksi muuttuu edelleen 20 uutta apteekkia (erillisyhtiöiden tulojen huomioinnilla 13).

StVM 30/2025 vp

Vaikutusarvioinnin valinnat

Mitä esitys arvioi: Fiskaalinen säästövaikutus (74 M€/v), apteekkien lukumäärän muutos, lääketurvallisuus (rajattu tuotelista itselääkitykseen).

Mitä esitys ei arvioi: Aluekohtaista vaikutusanalyysia (mitkä spesifit apteekit sulkeutuvat?), apteekkiveron progression ja tasaleikkauksen yhteisvaikutusta alueellisesti, pitkän aikavälin palveluinnovaation estymistä progression vuoksi, itselääkityksen laajentamisen kumuloituvaa vaikutusta lääkeinteraktioiden tunnistamiseen.

Nykytilan kustannus

Suomen apteekkijärjestelmä on kansainvälisesti kallis. Progressiivinen apteekkivero ja säännelty lääketaksa ylläpitävät korkeita katteita suurilla apteekeilla ilman vastaavaa palveluvelvoitetta. Julkisen talouden sopeutustarpeet edellyttävät säästöjä myös lääkemenoista. Tavoite – 30 M€ pysyvä vuosisäästö lääketaksasta ja 44 M€ palautusmaksujen kohdentamisesta – on itsessään perusteltu.

Esityksen olettama kausaaliketju

Lääketaksan leikkaus → apteekkien katteet laskevat → lääkkeiden kuluttajahinnat laskevat → 30 M€ säästö. Apteekkiveron perusteen vaihto liikevaihdosta voittomarginaaliin → verotaakka seuraa todellista kannattavuutta → kannustin kustannustehokkuuteen.

Vaihtoehtoisia kausaaliketjuja

Mekanismianalyysi tunnistaa kilpailevia kausaaliketjuja, jotka selittävät samat nykytilan ongelmat (apteekkien kustannuspaine, järjestelmän jäykkyys) eri juurisyillä – ja johtavat eri interventioon:

Kolmoisrajoite: Ankara verogressio + säännelty lääketaksa + maantieteellinen palveluvelvoite muodostavat kolmoisrajoitteen. Mikään kahdesta ei ole ongelma yksinään, mutta kolme yhdessä ovat mahdottomia pienille maaseutuapteekeille. Esitys kiristää yhtä rajoitetta (lääketaksa) purkamatta kumpaakaan toisesta.

Rakenteellinen juurisyy: Apteekkiveron progressio on tulonjakopolitiikkaa apteekkisektorin sisällä (suurilta pienille sivuapteekkivähennyksen kautta). Se ylläpitää järjestelmää, jossa pienet apteekit ovat riippuvaisia tuesta ja suuret optimoivat verotaakkansa minimoimiseen. Lääketaksan leikkaus tässä ympäristössä kohdistuu suhteettomasti niihin, jotka ovat jo rakenteellisesti haavoittuvimpia.

Rajaus

Tämä mekanismitesti arvioi HE 111/2025:n ehdottamien mekanismien todennäköisiä vaikutuksia apteekkiverkoston kattavuuteen, apteekkien taloudelliseen elinkelpoisuuteen ja lääketurvallisuuteen. Testi EI arvioi lääkepoliittisia tavoitteita sinänsä (lääkesäästöt ovat legitiimi tavoite) eikä apteekkijärjestelmän kokonaisarkkitehtuuria (se vaatisi erillisen analyysin). Esityksen mekanismit tuottavat uusia ongelmia — ja ne on tunnistettava ja korjattava riippumatta siitä, ylittävätkö ne alkuperäisen ongelman suuruuden.

Pääomavaikutukset

Pääomavaranto Suunta Arvio
Fiskaalinen + 74 M€/v säästö (30 M lääketaksa + 44 M palautusmaksut)
Inhimillinen (terveys) − Apteekkiverkoston harveneminen heikentää lääkesaatavuutta
Institutionaalinen − Farmaseuttinen neuvontakapasiteetti siirtyy osittain pois apteekeista
Alueellinen −− Maaseudun apteekit taloudellisesti haavoittuvimpia → palvelukato
Kognitiivinen − Itselääkityksen laajennus ilman farmaseuttista ohjausta
Sosiaalinen (luottamus) − PeVL:n toteama valtiosääntöoikeudellinen ongelmallisuus heikentää lainsäädännön legitimiteettiä
Huoltovarmuus − Apteekit ovat osa lääkehuollon huoltovarmuusverkkoa; hajautettujen varastojen harveneminen
Fiskaalinen (siirto) ? Apteekin sulkeutuminen siirtää kustannuksia: Kela matkakorvaukset, HVA terveyskeskukset (lääkeneuvonnan siirtyminen)

Sitova rajoite: Alueellinen pääoma. Laki tuottaa mekanismin, joka valitsee systemaattisesti maaseutuapteekkien sulkeutumista. Kun apteekki sulkeutuu, lääkesaatavuus heikkenee; palautumisaika: sukupolvi tai pidempi. Niche construction pahentaa tilannetta: kun alueelle muodostuu korvaava järjestelmä (matkakorvaukset, terveyskeskusten lääkejako), se luo ekosysteemin joka vastustaa apteekin paluuta.

Mekanismivirheet

1. Kaksoisleikkuri — lääketaksan tasaleikkaus + apteekkiveron yhteisvaikutus

Mekanismi: Lääketaksaa leikataan tasaisesti kaikissa taksaluokissa (−30 M€/v), ja samanaikaisesti apteekkiveron peruste muutetaan liikevaihdosta voittomarginaaliin. Kumpikin muutos yksinään vähentää apteekin katetta. Yhdessä ne puristavat marginaalit molemmista suunnista.

Ongelma: Perustuslakivaliokunta (PeVL 46/2025, kohta 17) katsoi, että sääntelykokonaisuus muodostuu "valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi" PL 15 §:n omaisuudensuojan ja PL 18 §:n elinkeinovapauden kannalta siltä osin kuin lääketaksan ja apteekkiveron yhteisvaikutus tekee apteekkitoiminnasta "taloudellisesti kannattamatonta ja useiden apteekkien osalta selvästi tappiollista." PeVL asetti StVM:lle ehdon: lainsäädäntöä on muutettava niin, että se tuottaa mahdollisuudet kannattavan liiketoiminnan harjoittamiseen — muuten lakiehdotuksia ei voida käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. PeVL totesi lisäksi nimenomaisesti (kohta 18), ettei "elinkeinovapautta turvaa mahdollisuus luopua harjoittamasta elinkeinoa" — eli §53a-poistumismekanismi ei riitä. StVM:n korjaus (verovapaan rajan nosto 200K → 250K€) lievittää ongelmaa mutta ei poista sitä: ministeriön selvityksen mukaan 20 apteekkia muuttuu edelleen laskennallisesti tappiollisiksi (erillisyhtiöiden tulojen huomioinnilla 13).

Vastaväite: HE:n oma arvio: muutosten mediaanivaikutus apteekin voittoon on −29 200 €/v (keskiarvo −42 900 €/v). Mediaanivoitto muutosten jälkeen on silti +176 100 € (osakeyhtiöt huomioiden +235 800 €). Lisäksi uusi apteekkiverolaki sisältää sivuapteekkivähennyksen: ehtosivuapteekista 150 000 €/v ja oikeussivuapteekista 50 000 €/v vähennys veron perusteesta. Tämä suojaa nimenomaan maaseudun palveluverkkoa. Rakenteellinen vastaväite: apteekkiluvat ovat valtion myöntämiä maantieteellisiä monopoleja, jotka ovat tuottaneet riskitöntä yksityistä varallisuutta vuosikymmeniä — valtiolla ei ole velvollisuutta taata jokaisen luvan kannattavuutta sopeutustilanteessa.

Vastaväitteen arviointi: Mediaaniapteekkia kaksoisleikkuri ei tapa — se pienentää voittoa mutta jättää liiketoiminnan kannattavaksi. Monopoliargumentti on rakenteellisesti pätevä: valtiolla ei tosiaankaan ole velvollisuutta suojella monopolivoittoja. Mutta mekanismi, jolla voittoja leikataan, tuhoaa samalla valtion oman alueellisen palveluinfrastruktuurin — se on Liebigin lain loukkaus. Jakauman häntä on ratkaiseva: ministeriön selvityksen mukaan 20 apteekkia muuttuu tappiollisiksi nollarajan noston jälkeenkin (erillisyhtiöt huomioiden 13). Sivuapteekkivähennys suojaa sivuapteekkeja mutta ei pääapteekkeja, joiden oma marginaali on kapein. Sulkeutuvat apteekit keskittyvät alueille, joilla volyymi on pienin — systemaattisesti harvaanasutuille alueille.

Ennuste: Poistumismekanismi (§53a) mahdollistaa luvan luovuttamisen kuukauden varoitusajalla lokakuuhun 2026 mennessä. Apteekkari, jonka tulos painuu negatiiviseksi, käyttää tätä oikeutta. Sulkeutuminen kohdistuu systemaattisesti Itä- ja Pohjois-Suomen pienimpiin apteekkeihin.

Korjaus: Aluekohtainen vaikutusarviointi ennen voimaantuloa: mitkä spesifit apteekit ovat sulkeutumisuhan alla? Veron alarajan lisäkorotus (250K → 300K€?) tai siirtymäkauden suoja pienimmille apteekeille, jotka jäävät sivuapteekkivähennyksen ulkopuolelle.

2. Poistumismekanismin käänteinen aluevalinta

Mekanismi: §53a antaa apteekkareille oikeuden luovuttaa lupa ja sulkea apteekki kuukauden varoitusajalla (deadline 1.10.2026), jos taloudellinen toiminta käy mahdottomaksi. Normaali velvoite jatkaa toimintaa seuraajan löytymiseen asti poistetaan.

Ongelma: Mekanismi on suunniteltu turvaverkkona ("jos uudistus tekee toiminnasta mahdotonta, apteekkari pääsee ulos"). Mutta poistumisen kynnys on matalin juuri niillä alueilla, joilla apteekkipalvelun tarve on suurin: harvaanasutuilla alueilla, joilla vaihtoehtoisia palveluntarjoajia ei ole. Mekanismi tuottaa käänteistä aluevalintaa: se, missä poistuminen on todennäköisintä, on juuri se, missä sen vaikutus palautumisajaltaan on pisin (sukupolvi tai enemmän). Extinction debt: farmaseuttisen osaamisen putki katkeaa — nykyiset apteekkivalmistajat koulutetaan, mutta apteekkiyrittäjyyden houkuttelevuus maaseudulla on nollatunut. Näkyvä romahdus 5–10 vuoden päästä, kun nykyinen kohortti siirtyy kaupunkeihin.

Vastaväite: HE:n lääkelain 41 § antaa Fimealle työkalun: sulkeutuvan apteekin alueen palvelu voidaan turvata asettamalla sivuapteekin pitäminen toisen pääapteekin luvan ehdoksi, tai osoittamalla alueelle palvelupiste taikka verkko-/etäasiointipalvelu. Mekanismi on olemassa.

Vastaväitteen arviointi: Fimean turvaverkko on reaktiivinen: se aktivoituu apteekin sulkeutumisilmoituksen jälkeen. Kuukauden varoitusaika §53a:ssa on lyhyt reagointiaika Fimean hallintoprosessille (sivuapteekin ehdon asettaminen vaatii kuulemismenettelyä). Lisäksi sivuapteekin asettaminen ehtovelvoitteeksi siirtää taloudellisen taakan toiselle apteekkiyrittäjälle — jonka oma kannattavuus on samalla heikentynyt saman lain vuoksi. Mekanismi on olemassa mutta sen riittävyys on testaamaton.

Ennuste: 2026–2027 aikana sulkeutuu apteekkeja pääasiassa Itä- ja Pohjois-Suomesta. Fimean turvaverkko lieventää ongelmaa mutta ei poista sitä: reaktiivinen mekanismi ja kuukauden varoitusaika luovat riskin väliaikaisesta palvelukatveesta.

Korjaus: Proaktiivinen aluekartoitus: Fimea tunnistaa sulkeutumisriskissä olevat apteekit ENNEN §53a:n takarajan (1.10.2026) ja käynnistää turvaverkon varajärjestelyn ennakolta. Nykymekanismi on hyvä mutta vaatii etupainotteista toimeenpanoa.

3. Veron perusteen vaihto — muoto muuttuu, ankara progressio säilyy

Mekanismi: Apteekkiveron peruste vaihdetaan liikevaihdosta voittomarginaaliin. Progressiivinen rakenne säilyy: 0 % alle 250K€, nousee portaittain 43 %:iin yli 1,7 M€ marginaaleille.

Ongelma: Kuten UEF:n analyysi toteaa: "verotaakka siirtyy yksinkertaisesti eri kohtaan kassavirtaa" eikä ratkaise rakenteellista ongelmaa. Progressiivinen apteekkivero on mekanismi, joka rankaisee skaalautumisesta ja estää apteekkien kasvuinvestoinnit. Veron perusteen vaihto ei muuta tätä — se vain muuttaa sen, miltä kohtaa kassavirtaa rangaistus mitataan. Suurten apteekkien efektiivinen marginaaliveroaste nousee jopa 43 prosenttiin. Yksittäisenä marginaaliverona tämä ei ole poikkeuksellista, mutta yhdistettynä lääketaksan tasaleikkaukseen ja apteekkisääntelyn muihin rajoitteisiin se muodostaa käytännön tehokkuusrangaistuksen: jokainen investoitu lisäeuro tuottaa nettona vähemmän kuin edellinen.

Ennuste: Suuret apteekit eivät investoi uusiin palveluihin (esim. lääkehoidon kokonaisarviointi, rokotukset, terveysneuvonta), koska jokainen lisäeuro voittomarginaalissa kasvattaa veroastetta progressiivisesti. Apteekkisektori jää palveluinnovaation osalta pysähdyksiin.

Korjaus: Veron rakenteellinen uudistus: ankaran progression purkaminen, korvaaminen esim. tasaverolla + aluetuilla. Tämä vaatisi kokonaan uuden esityksen.

4. Itselääkityksen laajennus ilman tiedon palautesilmukkaa

Mekanismi: Vuodesta 2027 lääkeyritykset voivat hakea luvan myydä tiettyjä itsehoitolääkkeitä apteekkien ulkopuolella (antasidit, ulostuslääkkeet, keinokyyneleet, vitamiinit/mineraalit).

Ongelma: Kun lääke ostetaan apteekista, farmaseutti näkee asiakkaan lääkelistan ja voi havaita interaktiot. Apteekin ulkopuolella tätä tarkistusta ei ole. HE:n ensisijainen turvallisuusmekanismi on ex-ante-rajaus: Fimea määrittelee tuotelistan siten, että siihen kuuluvat lääkkeet ovat "vähäriskisiä suhteessa mahdollisiin lääkehaittoihin ja yhteisvaikutuksiin." Tämä on aito mekanismi — mutta se on rakenteellinen portti, ei dynaaminen palautesilmukka.

Vastaväite: Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa itsehoitolääkkeiden myynti kaupoissa on laajempaa kuin Suomessa eikä merkittäviä lääketurvallisuusongelmia ole raportoitu. Nykyisellä tuotelistalla (vitamiinit, keinokyyneleet, antasidit) interaktioriski on kliinisesti vähäinen. Fimea päättää tuotelistasta lääketieteellisin perustein, ei poliittisin.

Vastaväitteen arviointi: Lyhyellä aikavälillä vakuuttava: nykyisellä rajatulla tuotelistalla riski on marginaalinen (Pohjoismainen evidenssi tukee). Pitkällä aikavälillä rakenteellinen: kun myyntikanavan laajentamisen periaate on vakiintunut, poliittinen paine laajentaa tuotelistaa on todennäköinen. Jokainen laajennus siirtää riskiä vähäriskisestä kohti kliinisesti merkittävää. Ex-ante-portti arvioi riskin laajennushetkellä mutta ei seuraa kumuloituvia vaikutuksia käytännössä. StVM itsekin tunnistaa riskit (makrogolit, närästyksen itselääkitys peittää vakavia sairauksia).

Ennuste: Lyhyellä aikavälillä: marginaalinen turvallisuusriski (rajattu tuotelista, Pohjoismainen vertailutieto tukee). Pitkällä aikavälillä: tuotelistan asteittainen laajentuminen ilman kumulatiivista vaikutusseurantaa.

Korjaus: Formalisoida Fimean tuotelistarajaus lakitasoiseksi kovaksi rajoitteeksi: apteekin ulkopuolelle voidaan vapauttaa vain valmisteita, joiden interaktioriski on kliinisesti merkityksetön. Lisäksi Fimealle velvoite julkaista vuosittain haittavaikutusseuranta vapautettujen ATC-koodien osalta — seuranta perustuu olemassa oleviin ADR-ilmoituksiin (Fimean haittavaikutusrekisteri) ja Myrkytystietokeskuksen yhteydenottoihin, ei myyntikanavakohtaiseen dataan, jota ei ole. Jos haittavaikutusmäärät kasvavat vapautuksen jälkeen, myyntikanavan laajennus on empiirinen muuttuja. Tuotelistan laajentamisen edellytykseksi interaktioriski-arviointi ja haittavaikutusdata.

5. Kirjanpidollinen rajapintapelaaminen — voittomarginaalin manipulointi

Mekanismi: Apteekkivero perustuu apteekin voittomarginaaliin. Progressiivinen verorakenne (ks. mekanismivirhe 3) tekee marginaalista optimoinnin kohteen: jokainen prosenttiyksikkö marginaalissa muuttaa veroastetta. Apteekkari, joka omistaa myös muita yrityksiä (kiinteistö, maahantuonti, tukkuliike), voi siirtää kustannuksia apteekista toiseen yksikköön tai päinvastoin — ei optimoidakseen apteekin tulosta vaan apteekkiveron pohjaa.

Ongelma: Tämä on rakenteellisesti sama ongelma kuin siirtohinnoittelu (transfer pricing) monikansallisissa konserneissa. Apteekkiveron veropohja (voittomarginaali) ei ole manipulointiresistentti: apteekkari voi ylihinnoitella omalta kiinteistöyhtiöltään vuokrattua toimitilaa, ostaa konsultointi- tai ICT-palveluita omalta yhtiöltään, tai rahoittaa investointeja rakenteella, joka kasvattaa kuluja (leasing vs. oma omistus). Lopputulos: raportoitu voittomarginaali laskee, apteekkivero pienenee, tosiasiallinen kannattavuus säilyy. Apteekkariliitto on varoittanut tästä (kannanotot 2025), mutta vaikutusarviointi ei sisällä analyysia siirtokustannusten vaikutuksesta apteekkiveron tuottoon.

Vastaväite: Verohallinto valvoo siirtohinnoittelua. Apteekkiveron verotarkastusmenettely havaitsee räikeimmät tapaukset. Apteekkien omistusrakenteet ovat pääosin yksinkertaisia (yksi apteekkari, yksi apteekki).

Vastaväitteen arviointi: Suurin osa apteekeista on yksinkertaisessa omistusrakenteessa — totta. Mutta juuri suurimmat apteekit (korkein voittomarginaali → korkein veroaste) ovat ne, joilla on monimutkaisempi rakenne ja eniten kannustin optimoida. Verohallinnon siirtohinnoittelukontrolli on suunniteltu suuryrityksille, ei pk-sektorille — apteekkien siirtohinnoitteluun kohdistuva valvontakapasiteetti on käytännössä olematon. Käytännössä veropohjan eroosio on hidas: ei räväkkää veronkiertoa vaan asteittaista kustannusrakenteen optimointia, jota on vaikea erottaa aidosta liiketoimintapäätöksestä.

Ennuste: Apteekkiveron tuotto jää arvioitua pienemmäksi, koska korkean progression apteekit optimoivat raportoitua marginaaliaan kustannusrakenteen kautta. Progression korottaminen tuottaa jossain pisteessä käänteisen vaikutuksen: korkeampi marginaalivero → enemmän optimointia → pienempi veropohja → pienempi tuotto. Vaikutuksen suuruudesta ei ole empiiristä dataa (matala luottamus).

Korjaus: Siirtyminen voittomarginaalista liikevaihtopohjaiseen veroon (tai yhdistelmään), joka on vaikeampi manipuloida. Tai: veropohjan laajentaminen kattamaan apteekkarin koko konsernin tulos, jolloin sisäisten kustannusten siirtely ei vaikuta verotukseen.

Kokonaiskuva

HE 111/2025 tavoittelee 74 M€ vuosisäästöä apteekkitaloudesta. Tavoite on perusteltu. Mutta mekanismit, joilla säästö tuotetaan, sisältävät rakenteellisen virheen: kaksoisleikkuri (lääketaksa + apteekkivero yhdessä) puristaa marginaalit mahdottomiksi juuri niille apteekeille, joiden sulkeutumisen palautumisaika on pisin (sukupolvi tai enemmän) — harvaanasutujen alueiden pienille apteekeille.

Perustuslakivaliokunta katsoi sääntelykokonaisuuden "valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi" (PeVL 46/2025, kohta 17) ja totesi nimenomaisesti, ettei poistumismahdollisuus (§53a) riitä ratkaisuksi (kohta 18). StVM:n korjaukset (250K€ verovapaa raja, siirtymäkauden kirjanpitopoikkeus) ovat ensiapua, eivät rakenteellinen korjaus. Mekanismin peruslogiikka — ankara progressio + tasaleikkaus — säilyy ennallaan.

Jakaumavaikutukset: Suuret kaupunkiapteekit selviävät (korkeammat volyymit, matalampi suhteellinen vaikutus). Pienet maaseutuapteekit kantavat suhteettoman taakan. Tämä ei ole hallituksen tarkoitus, mutta se on mekanismin tuottama tulos.

Kustannusten siirtyminen: HE:n fiskaalinen arvio (74 M€ säästö) ei huomioi kustannusten siirtymistä toisille budjettiriveille. Apteekin sulkeutuessa: (a) potilaat matkustavat pidemmälle — Kela matkakorvaukset nousevat, (b) farmaseuttinen neuvontataakka siirtyy HVA-alueen terveyskeskuksiin, (c) ikääntyneiden itsenäisen asumisen edellytykset heikkenevät, mikä lisää hoivapalvelujen kysyntää. Nettosäästö on aidosti positiivinen, mutta pienempi kuin 74 M€.

Positiivinen: Reseptinpoikkeamisoikeus (lääkepuutteen aikana) on aito parannus nykytilanteeseen. Palautusmaksujen kohdentaminen valtiolle (44 M€) ei sisällä mekanismiriskejä. Apteekkiveron perusteen vaihto liikevaihdosta voittomarginaaliin on periaatteessa oikea suunta — voittomarginaali heijastaa todellista maksukykyä paremmin kuin liikevaihto. Sivuapteekkivähennys (ehtosivuapteekista 150 000 €/v) suojaa maaseudun palveluverkkoa.

Selitä tai korjaa

  1. Esityksen taloudellisten vaikutusten arvioinnin mukaan 20 apteekkia muuttuu tappiollisiksi vielä korjausten jälkeen, ja poistumismekanismi (§53a) mahdollistaa sulkeutumisen kuukaudessa. Mille paikkakunnille nämä 20 apteekkia sijoittuvat, ja miten niiden alueiden lääkehuolto järjestetään sulkeutumisen jälkeen?
  2. Hallituksen oman arvion mukaan kymmenistä apteekeista tulee tappiollisia. Miksi lääketaksaa leikataan tasaisesti kaikilta, kun juuri pienten apteekkien marginaalit eivät kestä leikkausta?
  3. Fimea rajaa apteekin ulkopuolelle vapautettavat lääkkeet vähäriskisiin valmisteisiin. Mikä mekanismi estää tuotelistan asteittaisen laajentumisen tulevaisuudessa — ja miten hallitus seuraa kumulatiivisia haittavaikutuksia, kun farmaseuttinen neuvontasilmukka puuttuu?

Tekoälyavusteinen analyysi. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja. Tuottaja: Elias Kunnas.

→ Vaihtoehto-välilehti: vaihtoehtoiset mekanismit, vertailu esitykseen ja rajoiteanalyysi.

→ Aineisto-välilehti: kaikki lähteet, lausunnot ja menetelmä.

Vaihtoehtoinen mekanismisuunnittelu

Mekanismivirhe 1: Kaksoisleikkuri

Vaihtoehtoinen mekanismi: Kaksoisleikkurin purkaminen veroparametrien kautta. Lääketaksan tasaleikkausta ei voi tehdä apteekkikohtaisesti progressiiviseksi, koska lääkelaki ja Kela-korvausjärjestelmä edellyttävät valtakunnallista yhtenäishintaa. Ongelma on siis ratkaistavissa vain veropuolelta: apteekkiveron verovapaan rajan lisäkorotus (StVM:n 250K€ → esim. 300–350K€) ja alimpien veroportaiden loiventaminen. Tämä suojaa haavoittuvimmat apteekit samalla kun tasaleikkaus toteuttaa 30 M€ säästötavoitteen.

Perustelu: Kaksoisleikkurin ydin on, että kaksi erillistä leikkausta (taksa + vero) kohdistuvat samaan kassavirtaan. Kun taksaa ei voi eriyttää, veroparametrein on absorboitava se osuus, joka tekisi pienimmistä apteekeista tappiollisia. StVM:n 250K€ korjaus osoitti suunnan mutta ei mennyt riittävän pitkälle (20 apteekkia yhä tappiollisia).

Tradeoff: Verovapaan rajan nosto vähentää apteekkiveron tuottoa — noin 2–5 M€ arviosta riippuen. VM:n 74 M€ kokonaissäästötavoite vaatii, että puuttuva osuus katetaan: joko (a) ylimpien veroportaiden jyrkentäminen korvaa menetyksen (tietoinen valinta: suuret apteekit kantavat suuremman osuuden verkoston pelastamiseksi, mikä pahentaa mekanismivirhettä 3), tai (b) hyväksytään 95–97 % tuotto säästötavoitteesta — 2–5 M€ on verkoston huoltovarmuuden hinta. Vaihtoehtoisesti siirtymäkauden porrastus: tasaleikkauksen voimaantulo sidotaan apteekin kokoluokkaan (pienet 2027, keskikokoiset 2026).

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Tasaleikkaus + verovapaan rajan nosto 250K€. 20 apteekkia yhä tappiollisia.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Sama tasaleikkaus + verovapaan rajan lisäkorotus (300–350K€) ja/tai siirtymäkauden porrastus. Tavoite: nolla uutta tappiollista apteekkia.

Mekanismivirhe 2: Käänteinen aluevalinta

Vaihtoehtoinen mekanismi: Proaktiivinen alueturva. Fimealla on jo lääkelain 41 §:n nojalla työkalu: se voi asettaa sivuapteekin ylläpitämisen toisen apteekin luvan ehdoksi. Nykymekanismi on kuitenkin reaktiivinen — se aktivoituu vasta sulkeutumisilmoituksen jälkeen. Vaihtoehto: Fimea tekee proaktiivisen aluekartoituksen ENNEN §53a:n takarajaa (1.10.2026), tunnistaa sulkeutumisriskissä olevat apteekit ja käynnistää turvaverkkojärjestelyt ennakolta.

Perustelu: Kuukauden varoitusaika §53a:ssa on lyhyt Fimean hallintoprosessille. Proaktiivinen kartoitus kääntää reagointiajan eduksi: Fimea ehtii valmistella sivuapteekki-ehtoja, verkko-/etäapteekkijärjestelyitä tai palvelupisteitä ennen kuin yksikään apteekki sulkeutuu.

Tradeoff: Vaatii Fimealta resursseja aluekartoitukseen ja ennakolliseen hallintomenettelyyn. Mutta tämä on kertaluonteinen kustannus (siirtymäkausi 2026) eikä pysyvä rakenteellinen muutos.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi (§53a + lääkelain 41 §)

Apteekkari ilmoittaa poistumisesta kuukautta ennen. Fimea reagoi jälkikäteen — sivuapteekki-ehdon asettaminen toiselle apteekille.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Fimean proaktiivinen aluekartoitus: tunnistaa riskialueet ennakkoon, käynnistää turvaverkon ennen sulkeutumisia.

Mekanismivirhe 3: Ankara verogressio

Vaihtoehtoinen mekanismi: Tasavero + läpinäkyvä aluetuki. Progressiivinen apteekkivero korvataan tasaverolla (esim. 10–15 % voittomarginaalista) ja erillisellä, läpinäkyvällä aluetuella maaseutuapteekeille. Nykyinen apteekkiverolain sivuapteekkivähennys korvataan apteekin statuksesta (pää/sivu) riippumattomalla, alueelliseen ja taloudelliseen haavoittuvuuteen perustuvalla suoralla aluetuella.

Perustelu: Progressio on piilotettua tulonsiirtoa sektorin sisällä. Tasavero + suora tuki tekee saman asian läpinäkyvästi. Lisäksi se poistaa tehokkuusrangaistuksen: jokainen lisäeuro tuottaa nettona saman verran kuin edellinen. Sivuapteekkivähennys osoittaa, että aluetuen periaate on jo hyväksytty — se on vain sidottu veron progressioon epäsuorasti.

Vastaväite: Progressiivinen vero on hallinnollisesti tehokas — automaattinen, ei vaadi harkintaa. Tasavero + aluetuki vaatisi hakemusprosessin ja arviointikriteerit. Tämä on aito tradeoff: hallinnollinen yksinkertaisuus vs. mekanismirealistinen oikeellisuus.

Tradeoff: Vaatii kokonaan uuden esityksen (ei mahdollista tässä HE:ssä). Hakemuspohjaisen aluetuen hallintokustannus on reaalikuluerä. Mutta nykyinen piilotulonsiirto estää palveluinnovaation — hallintokustannus on investointi, ei hukka.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Progressiivinen vero (0–43 %) voittomarginaalista. Hallinnollisesti tehokas mutta rankaisee skaalautumisesta. Piilotulonsiirto.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Tasavero + suora aluetuki. Läpinäkyvä, ei rankaise investointeja. Vaatii hallintokoneiston.

Mekanismivirhe 4: Tiedon palautesilmukan puute

Vaihtoehtoinen mekanismi: Formalisoitu ex-ante-rajoitus + haittavaikutusseuranta. HE:n nykyinen tuotelistarajoitus ("vähäriskisiä suhteessa lääkehaittoihin ja yhteisvaikutuksiin") on oikea periaate, mutta se on asetustason normi — poliittisesti muutettavissa ilman eduskuntakäsittelyä. Vaihtoehto: nostetaan rajoitus lakitasoiseksi kovaksi rajapinnaksi, joka edellyttää eduskuntakäsittelyä tuotelistan laajentamiseksi interaktioriskisiin valmisteisiin. Lisäksi Fimealle lakisääteinen velvoite julkaista vuosittainen haittavaikutusraportti vapautettujen ATC-koodien osalta, perustuen olemassa oleviin ADR-ilmoituksiin ja Myrkytystietokeskuksen dataan.

Perustelu: Nykyinen ex-ante-portti on rakenteellinen (estää korkeariskisten lääkkeiden pääsyn kauppaan) mutta ei dynaaminen (ei seuraa mitä tapahtuu käytännössä). Haittavaikutusseuranta luo puuttuvan palautesilmukan: ADR-data ja Myrkytystietokeskuksen yhteydenotot vapautettujen ATC-koodien osalta vaikuttavat tuleviin päätöksiin tuotelistan laajuudesta. Seuranta käyttää olemassa olevia kanavia — ei vaadi uutta myyntikanavakohtaista datajärjestelmää. Lakitasoinen raja suojaa tuotelistan poliittiselta laajentamispaineelta.

Tradeoff: Lisää Fimean raportointivelvollisuuksia. Lakitasoinen rajoitus hidastaa tuotelistan joustavaa muuttamista — mutta tässä jäykkyys on etu, ei haitta.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Tuotelistan ex-ante-rajoitus asetustasolla. Ei haittavaikutusseurantaa. Tuotelista laajennettavissa ilman eduskuntaa.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Lakitasoinen interaktiorajoitus + vuosittainen Fimean haittavaikutusraportti (ATC-koodikohtainen ADR-data, ei myyntikanavakohtaista seurantaa). Tuotelistan laajennus vaatii eduskuntakäsittelyn.

Rajoiteanalyysi

A: Nykyrajoitteiden puitteissa

Mekanismivirheet 1 ja 2 ovat korjattavissa tässä hallituskaudessa: (a) apteekkiveron verovapaan rajan lisäkorotus vaatii apteekkiverolain pykälämuutoksen — samaa kokoluokkaa kuin StVM:n 250K€ korjaus, (b) Fimean proaktiivinen aluekartoitus ei vaadi lainmuutosta, pelkästään Fimean resurssien kohdentamista ja ohjetta siirtymäkauden toimeenpanosta. Mekanismivirhe 4 (tuotelistarajoituksen nostaminen lakitasoiseksi) vaatii lääkelain muutoksen mutta on poliittisesti kohtuullinen.

B: Jos rajoite puretaan

Mekanismivirhe 3 (progressiivinen verorakenne) on rakenteellinen ja vaatii kokonaan uuden esityksen. Apteekkiveron progressio on tulonjakopolitiikkaa sektorin sisällä — hallinnollisesti tehokas mutta mekanismirealistisesti tehokkuusrangaistus. Sen purkaminen ja korvaaminen tasaverolla + läpinäkyvällä aluetuella olisi oikea suunta mutta vaatii apteekkitalouden kokonaisuudistuksen seuraavan vaiheen (vrt. P5: Apteekkitoiminnan kehittäminen, STM045:00/2025).

Laajempi kehys

Apteekkiveron progressiivinen rakenne on Suomen kansallinen valinta, ei EU-velvoite. Ankara verogressio + säännelty lääketaksa + maantieteellinen palveluvelvoite muodostavat kolmoisrajoitteen, josta mikään kahdesta ei ole ongelma yksinään mutta kolme yhdessä ovat mahdottomia. Tämä on sama rakenne kuin HE 38/2025 (HVA rahoitus): järjestelmä, jossa säästämisestä/tehokkuudesta rangaistaan progressiivisella mekanismilla, jolloin rationaalinen toimija optimoi tehottomuuteen.

Jos veroparametrein korjaus (verovapaan rajan nosto, alimpien portaiden loivennus) ei riitä, rakenteellinen vaihtoehto on apteekkiveron progressiosta luopuminen ja korvaaminen tasaverolla + suoralla aluetuella. STM:n apteekkitoiminnan kehittämishanke (STM045:00/2025, arvioitu viikko 23/2026) tarjoaa luontevan kohdan tämän käsittelylle.

Aineisto

Kaikki tämän mekanismitestin lähteet ja institutionaaliset aineistot.

Hallituksen esitys

Muutettava lainsäädäntö

Valiokuntatyö

Lausunnot ja institutionaaliset kannanotot

  • Apteekkariliitto — Taustatietoa apteekkitaloudesta
  • UEF / Jouko Savolainen — Apteekkiveron rakenteellinen analyysi

Menetelmä ja provenienssi

v3: PeVL 46/2025 vp ja StVM 30/2025 vp verifioitu suoraan valiokuntateksteistä (eduskunnan avoin data -rajapinta). Kaikki PeVL-lainaukset ovat suoria sitaatteja kohtanumeroilla. Mekanismivirheet ja numeraaliset väitteet verifioitu HE 111/2025 vp:n täydestä lakitekstistä. v1:n vaihtoehtojen domain-virheet (progressiivinen taksaleikkaus, Kanta-kassaintegraatio) korjattu R1-dialektisessa iteraatiossa. v2:n episteeminen epätarkkuus (PeVL-parafraasit esitetty suorina toteamuksina), kapasiteettiparadoksi (haittavaikutusseuranta ilman myyntikanavadataa) ja fiskaalinen aukko (5 M€) korjattu R2-iteraatiossa.

Provenienssi: Tekstissä eksplisiittisesti lähteeseen viitatut väitteet (PeVL, StVM, UEF, Apteekkariliitto) ovat institutionaalisia havaintoja. Kaikki muu — erityisesti mekanismivirheanalyysi, ennusteet ja korjausehdotukset — on alkuperäistä mekanismitestianalyysia. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja.

Tuottaja: Elias Kunnas.

← Mekanismitestit