Jokainen hallitus epäonnistuu

I. Historian huonoin

Jokaisella hallituskaudella toistuu sama kaava. Uusi hallitus aloittaa luottamuspiikin kannattelemana. Puolivälissä luottamus on pudonnut. Kauden lopussa enemmistö pitää hallitusta epäonnistuneena. Seuraava hallitus aloittaa uudestaan. Ja uudestaan.

Tämä ei ole suomalainen erikoisuus. Valtiotieteilijät Peter Nannestad ja Martin Paldam laskivat satojen vaalien aineistosta, että hallituspuolueet menettävät keskimäärin noin 2–2,5 prosenttiyksikköä kannatuksestaan joka hallituskaudella – riippumatta maasta, vaalijärjestelmästä tai ideologiasta. Tutkijat kutsuvat ilmiötä »hallitsemisen hinnaksi» (cost of ruling). Se on vakio.

Suomi tarjoaa poikkeuksellisen laboratorion hypoteesin testaamiseen, koska hallituskoalitiot vaihtelevat laajasti. 30 vuotta dataa kattaa sateenkaarihallituksia, keskusta-oikeistokoalitioita, vasemmistoenemmistöjä ja Suomen historian oikeistolaisimman hallituksen. Kaikissa luottamuskäyrän muoto on identtinen.

Lipposen hallitukset (1995–2003) hoitivat 90-luvun laman jälkihoitoa Nokia-vetoisen kasvun aikana. Luottamus laski tasaisesti vahvasta talouskasvusta huolimatta. Vanhasen hallitukset (2003–2010) aloittivat korkealla ja erosioituivat kohti finanssikriisiä. Kataisen kuusikkohallitus (2011–2015) romahti eurokriisin alla – mutta romahduksen muoto oli sama kuin edeltäjillä. Sipilän hallitus (2015–2019) ajoi rakenteellisia uudistuksia; käyrä putosi samaa vauhtia. Marinin hallitus (2019–2023) sai pandemian tuoman poikkeuksellisen luottamuspiikin keväällä 2020, mutta piikki suli ja käyrä palasi peruslinjalle vuodessa. Orpon hallitus (2023–) on pudonnut 29 prosentin luottamustasolle puolessatoista vuodessa – toteuttaessaan juuri sitä, mitä lupasi vaaleissa.

Luottamuskäyrän identtisyys eliminoi henkilöt ja ideologiat selittävänä muuttujana. Jäljelle jää rakenne.

II. Samat valitukset, eri hallitus

Jos luottamus putoaa riippumatta hallituksen kokoonpanosta, mitä kansalaiset oikeastaan valittavat? Vaihtuvatko valitukset hallituksen myötä?

Valtioneuvoston kanslian Kansalaispulssi-kysely on mitannut suomalaisten prioriteetteja vuodesta 2020. Tulos on monotoninen: samat kolme aihetta hallitsevat riippumatta hallituksen väristä. Toimiva terveydenhuolto: 62 prosenttia nostaa sen kolmen tärkeimmän joukkoon. Työllisyyden parantaminen. Kestävä julkinen talous. Laadukas koulutus. Näiden keskinäinen järjestys vaihtelee marginaalisesti, mutta kokonaisuus on käytännössä vakio.

Luottamus näihin instituutioihin laskee yhtä tasaisesti kuin luottamus hallitukseen. Keväällä 2024 luottamus terveydenhuoltoon oli pudonnut 58 prosenttiin ja koulutukseen 71 prosenttiin – mittaushistorian matalimmalle. Kokemus yhteiskunnan oikeudenmukaisuudesta putosi 77 prosentista 56 prosenttiin yhdessä vuodessa (kevät 2023 → kevät 2024).

Nämä luvut kattavat sekä Marinin vasemmistohallituksen että Orpon oikeistohallituksen. Lasku on jatkuva eikä reagoi hallituksen vaihtumiseen. Kansalaiset eivät reagoi politiikan sisältöön. He reagoivat valtion rakenteelliseen kyvyttömyyteen tuottaa sitä, mitä lait lupaavat.

III. Selitykset jotka eivät selitä

Valtiotieteen standardiselitykset luottamuksen eroosiolle ovat kolme: negatiivisuusvinouma, median taakka ja odotuskuilu.

Negatiivisuusvinouma tarkoittaa, että ihmisaivot painottavat menetyksiä voittoja voimakkaammin. Kun hallitus tekee päätöksen, häviäjät muistavat tappion; voittajat unohtavat hyödyn. Tappiot kumuloituvat. Tämä on totta, mutta se kuvaa äänestäjän psykologiaa – se ei selitä miksi käyrän muoto on identtinen riippumatta päätösten sisällöstä.

Median taakka tarkoittaa, että hallitus saa enemmän huomiota kuin oppositio, mutta huomio on rakenteellisesti negatiivista – journalismin tehtävä on valvoa valtaa, ei kehua sitä. Myös totta. Mutta sama media raportoi kaikista hallituksista samalla logiikalla. Media selittää miksi kansalaiset kuulevat huonoja uutisia, ei miksi hallitus tuottaa niitä.

Odotuskuilu tarkoittaa, että puolueet lupaavat vaaleissa enemmän kuin valtion rakenne pystyy tuottamaan. Lupauksesta jäädään väistämättä jälkeen. Tämä on lähin standardiselitys, mutta se nostaa jatkokysymyksen: miksi valtio systemaattisesti epäonnistuu lupausten toteuttamisessa? Odotuskuilu ei ole selitys. Se on ilmiön uudelleenmuotoilu.

Nämä kolme kuvaavat miten luottamus putoaa. Yksikään ei vastaa miksi se putoaa identtisesti riippumatta hallituksesta.

IV. Kolmitasoinen diagnoosi

Jos rakenne selittää käyrän invarianssin, rakenteesta on löydyttävä jotain, joka toistuu jokaisella kaudella.

Taso 1: Puuttuva tavoitefunktio. Valtiovarainministeriö optimoi budjettikuria. Sosiaali- ja terveysministeriö optimoi palvelulupausta. Työ- ja elinkeinoministeriö optimoi työllisyysastetta. Kukaan ei optimoi Suomen elinvoimaisuutta pitkällä aikavälillä, koska kukaan ei ole määritellyt sitä tavoitefunktioksi. Budjettikuri on rajoite, ei tavoite. Palvelulupaus on lupaus, ei mittari. Työllisyysaste on välitavoite, ei päämäärä. Ilman kokonaistavoitetta jokainen agentti optimoi omaa mittariaan, ja kokonaisuus ajautuu.

Taso 2: Puuttuva mekanismisuunnittelukyky. Kuka kirjoittaa Suomen lait? Lainsäädäntöneuvokset ovat juristeja. He varmistavat perustuslainmukaisuuden ja oikeudellisen koherenssin. Valtiovarainministeriön ekonomistit ovat makrotaloustieteilijöitä. He varmistavat staattisen budjettineutraaliuden. Poliittiset avustajat ja tutkijat hallitsevat narratiiveja ja sidosryhmädynamiikkaa. Yhtäkään näistä kolmesta ammattiryhmästä ei ole koulutettu kysymään: »Mikä on tämän kannustinrakenteen Nash-tasapaino?» Kukaan lainsäädäntöputkessa ei mallinna kohdeväestön strategista käyttäytymistä uusien sääntöjen alla.

Tämä ei ole kärjistys. Lainsäädännön arviointineuvosto (LAN) on Suomen ainoa elin, joka arvioi lakiesitysten vaikutusarvioiden laatua. LAN:n vuosikatsaukset toistavat samoja löydöksiä vuodesta toiseen: määrälliset arviot puuttuvat, käyttäytymisvaikutuksia ei mallinneta, kannustinrakenteiden seurauksia ei analysoida. Keskimääräinen arviointipistemäärä oli 3,6 vuonna 2023 ja 3,4 vuonna 2024 – asteikolla viidestä. LAN:n oma havainto: »Yleisimmät kehityskohteet hallituksen esitysluonnoksissa pysyivät ennallaan edellisvuosiin verrattuna.»

LAN:n kritiikki kääntyy peliteorian kielelle suoraan. »Puuttuvat käyttäytymisvaikutukset» tarkoittaa, ettei Nash-tasapainoa ole laskettu. »Kannustinloukut» tarkoittaa, ettei mekanismi täytä kannustinyhteensopivuuden ehtoa – rationaalisen toimijan optimaalinen strategia on käyttäytyä tavalla, joka tuhoaa mekanismin tavoitteen.

Aktiivimalli (2018) on oppikirjaesimerkki. Staattinen makrotalouslaskelma: leikataan työttömyysturvaa 4,65 prosenttia → työllisyys nousee 8 000 hengellä → budjetti säästää. Laskelman implisiittinen oletus: kaikilla työttömillä on identtinen toimintaympäristö ja jokainen pystyy löytämään 18 tunnin osa-aikatyön. Todellisuus: maaseudulla, ikääntyneillä ja osatyökykyisillä toimintaympäristö ei salli vaadittua reagointia. Mekanismi ei ollut kannustin vaan deterministinen rangaistus. Seuraus: taloudellinen ahdinko, siirtymä kunnalliseen toimeentulotukeen, valtion nettosäästö nolla tai negatiivinen. Aktiivimalli kumottiin vuonna 2019.

Ongelma ei ollut aktiivimalli. Ongelma on sama jokaisessa lakiesityksessä, jossa kukaan ei kysy: »Miten toimija reagoi?»

Taso 3: Koordinaatioansa. Puuttuva tavoitefunktio ja puuttuva mekanismisuunnittelukyky eivät ole kaksi erillistä ongelmaa. Yhdessä ne muodostavat pelitilanteen, jossa jokainen toimija toimii rationaalisesti ja kokonaisuus rapautuu. Kunnanjohtaja optimoi kunnan selviytymistä lain sallimin keinoin. Hyvinvointialueen johtaja käyttää pehmeää budjettirajoitetta, koska perustuslailliset palveluvelvoitteet takaavat valtion pelastavan hänet. Lainsäädäntöneuvos kirjoittaa lain, jonka perustuslakivaliokunta hyväksyy – riippumatta siitä, toimiiko laki käytännössä.

Kukaan ei toimi väärin. Kukin optimoi omaa mittariaan. Mutta kukaan ei omista kokonaisuutta eikä kukaan mittaa tuottaako kokonaisuus sen mitä lupaa. Tulos: jokainen hallitus epäonnistuu, koska hallitus operoi järjestelmässä, josta puuttuvat sekä tavoite että kyky suunnitella mekanismeja tavoitteen saavuttamiseksi.

V. Puuttuva elin

Mekanismisuunnittelukyvyn puute ei ole demokratian väistämätön ominaisuus. Se on rekrytointipäätös ja institutionaalinen valinta.

Singapore. Pääministerin kanslian alainen Centre for Strategic Futures (CSF) palkkaa systeemiarkkitehtejä, kompleksisuusteoreetikkoja ja insinöörejä. He mallintavat lakiesitysten seurauksia ennen toimeenpanoa. Singaporen julkinen asuntopolitiikka (HDB) on suunniteltu mekanismisuunnittelun periaatteilla: kannustinrakenne linjaa yksilön varallisuuden kasvattamisen ja valtion asuntopoliittisen tavoitteen. Asunnon omistusaste on yli 90 prosenttia.

Alankomaat. Centraal Planbureau (CPB) on riippumaton mutta valtionrahoitteinen talousanalyysivirasto. CPB on kehittynyt pelkästä makrotalousmallinnuksesta mikroekonometriseen käyttäytymismallinnukseen: se arvioi miten yksilöt reagoivat vero- ja tukimuutoksiin ennen kuin laki astuu voimaan. CPB laskee puolueiden vaaliohjelmat läpi yhtenäisellä mallilla. Luvuista ei kiistellä. Politiikka keskittyy arvovalintoihin, ei aritmetiikkaan.

Britannia. Behavioural Insights Team (BIT) perustettiin vuonna 2010. Se palkkaa käyttäytymistieteilijöitä, datainsinöörejä ja empiiristä mikrotaloustiedettä. BIT testaa lakiesitysten käyttäytymisvaikutuksia satunnaistetuilla kokeilla (RCT) ja mallintaa »pimeää logiikkaa» (dark logic) – mekanismeja, joiden kautta laki voi tuottaa päinvastaisen tuloksen kuin tavoite. Malli on levinnyt maailmanlaajuisesti.

Yhteinen piirre: kaikissa kolmessa maassa lainsäädäntöputkessa on ihmisiä, joiden ammattitaito on mallintaa toimijoiden strategista reagointia sääntöihin. Suomessa heitä ei ole. LAN:n jäsenistössä on mikrotaloustieteilijöitä, mutta LAN arvioi lakiesityksiä jälkikäteen – kun poliittiset parametrit ovat lukitut. LAN diagnosoi oireet. Kukaan ei suunnittele koneistoa.

VI. Kolme tasoa

Kaikki tunnistavat ongelman. Luottamus hallitukseen laskee. Terveydenhuolto natisee. Velka kasvaa. Jokainen kommentaattori ja jokainen kansalainen näkee, ettei jokin toimi.

Diagnoosi on yleensä: väärät ihmiset. Vaihdetaan hallitus. Seuraava hallitus kohtaa saman rakenteen ja tuottaa saman käyrän.

Rakenteellinen diagnoosi on kolmitasoinen. Ensimmäinen taso: kukaan ei ole määritellyt mitä valtion pitäisi optimoida. Toinen taso: kukaan lainsäädäntöputkessa ei ole koulutettu mallintamaan miten rationaaliset toimijat reagoivat kannustinrakenteisiin. Kolmas taso: näiden yhdistelmä tuottaa tilanteen, jossa jokainen toimija tekee rationaalisen ratkaisun ja kokonaisuus hajoaa.

Tämä ei vaadi parempaa hallitusta. Se vaatii puuttuvaa elintä: kapasiteettia, joka mallintaa toimiiko laki ennen kuin se säädetään, ja mittaa tuottaako se sen mitä lupaa.