Mekanismitesti: HE 2/2026 vp – Hankintalaki

Elias Kunnas

Kohde: Hallituksen esitys eduskunnalle julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 2/2026 vp)
Päivämäärä: 2.3.2026
Luokittelu: Hankintamekanismi / kilpailuneutraliteetti / sidosyksikkörakenne
Versio: v2 (tab-rakenne)
Status: Ennakkotarkastus (premortem). LAN arvosana 2/5.

Esityksen omat sanat

Tämä välilehti sisältää ainoastaan hallituksen esityksen ja institutionaalisten lausunnonantajien omia sanoja. Ei alkuperäistä analyysia.

Esityksen tavoitteet

Esityksellä pyritään lisäämään erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten osallistumisedellytyksiä ja mahdollisuuksia osallistua julkisten hankintojen tarjouskilpailuihin.

– HE 2/2026 vp, Nykytila ja sen arviointi

Esitys muuttaa kolmea pääasiaa:

  1. Sidosyksiköiden omistusraja: Vähimmäisomistusosuus nostetaan 10 prosenttiin. Nykyiset laajat yhtiörakenteet (esim. 100 kunnan yhtiö, yksittäisen kunnan osuus 0,04 %) eivät enää täytä sidosyksikköaseman edellytyksiä.
  2. Uudelleenkilpailutusvelvoite: Yhden tarjouksen hankinnat on kilpailutettava uudelleen, ellei hankintayksikkö ole tehnyt markkinakartoitusta.
  3. Huoltovarmuus ja vastuullisuus: Hankintalain tavoitepykälään lisätään huoltovarmuus- ja turvallisuusnäkökulmat sekä ekologinen ja sosiaalinen kestävyys.

Esityksen oma vaikutusarviointi

Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvion mukaan ehdotetut muutokset koskien hankintojen valmistelua lisäisivät 0,5 tarjousta yhden tarjouksen tarjouskilpailuihin, jolloin arvio vuosittaisista säästöistä olisi noin 39–65 miljoonaa euroa, jos lakiuudistuksen seurauksena hankintayksiköissä hyödynnettäisiin markkinakartoitusta nykyistä laajemmin.

– HE 2/2026 vp, 5.2 Keskeisimmät taloudelliset vaikutukset

PricewaterhouseCoopersin laatiman arvion mukaan ICT- ja tietohallinnon, sekä yleis- ja taloushallinnon yritysten osalta uudistuksesta aiheutuvien muutoskustannusten arvioitiin olevan noin 30 prosenttia muutoksen kohteena olevien yritysten liikevaihdosta. Tämä tarkoittaisi noin 450 miljoonan euron kustannusta.

– HE 2/2026 vp, 5.2 Keskeisimmät taloudelliset vaikutukset

Sidosyksikköuudistuksen kokonaiskuva esityksen omilla luvuilla:

  • Säästöt: 37–74 M€/v kahden vuoden jälkeen (KKV arvio)
  • Siirtymäkustannukset: ~450 M€ kertaluonteisesti (PwC arvio, sis. jätehuolto ~40 M€)
  • Hallinnolliset kustannukset: kilpailutuskulut alle 7 M€/v lisäys; uudelleenkilpailutus 2–4 M€/v; markkinakartoitus 0,5–3 M€/v

Institutionaaliset lausunnot

Lainsäädännön arviointineuvosto (LAN) – arvosana 2/5:

i) Esityksessä tulisi kuvata ehdotetuista muutoksista aiheutuvat keskeiset hyödyt ja kustannukset julkiselle taloudelle ja kansantaloudelle.

– LAN, HE 2/2026 vp s. 475

iii) Esityksessä olisi tarpeellista arvioida, onko esityksessä asetettu tavoite julkisten hankintojen kustannussäästöistä mahdollista saavuttaa, jos ehdotetut muutokset lisäävät julkiselle sektorille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja siitä aiheutuvia kustannuksia.

– LAN, HE 2/2026 vp

iv) Esityksessä ei käsitellä sitä, miten ehdotetut muutokset vaikuttavat palvelujen käyttäjiin. Voiko palvelunkäyttäjille aiheutua olennaisia muutoksia esimerkiksi palvelujen jatkuvuuteen?

– LAN, HE 2/2026 vp

Valtion kyberturvallisuusjohtaja:

Käytettävissä olevan kyberturvallisuuden osaamis- ja tietotaso romutettaisiin uudistuksen toteutuessa, sillä nykyisissä yhteistyörakenteissa osaaminen on ollut käytettävissä ja turvaamassa palveluiden jatkumista yhteisesti sidosyksiköiden kautta. [...] Osaajia ei uudistuksen toteutuessa riittäisi kaikille niitä tarvitseville, eivätkä toisaalta taloudelliset resurssit monilla kunnilla riitä omien osaajien palkkaamiseen.

– Valtion kyberturvallisuusjohtaja, HE 2/2026 vp

KKV (Kilpailu- ja kuluttajavirasto): Arvioi uudistuksen tuottavan säästöjä, mutta alleviivaa ehdollisuutta: hyödyt toteutuvat vain, jos omistajat pystyvät korvaamaan sidosyksikkötuotantonsa markkinaehtoisella tuotannolla.

Kuntaliitto: Suhtautuu kriittisesti. 10 % vaatimus uhkaa lakisääteisten palveluiden jatkuvuutta erityisesti kapeilla markkinoilla.

Esityksen omat myönnytykset

  • Kilpailua ei välttämättä synny: "Yksi merkittävimmistä riskeistä on se, että palvelutuotantoa ei vapaudukaan markkinoille, vaan päädytään ainoastaan aiempaa pienempiin sidosyksiköihin."
  • Pienten kuntien kustannusriski: "Pienille kunnille voi syntyä tilanteita, joissa kilpailua ei synny lainkaan, ja palveluja ostetaan monopoliasemassa toimivalta yritykseltä [...] Tällöin palvelujen kustannukset voivat jopa kasvaa."
  • Säästöarvion ehdollisuus: "Esitetyn tarjousten määrän lisääntymisen ja saavutettavan säästöarvion taustana on kuitenkin olettama, että hankintayksiköt tosiasiassa kehittäisivät hankintojaan ja purkaisivat tarjouskilpailuun osallistumisen esteitä. On epävarmaa, miten tämä tulee toteutumaan."
  • Muutoskustannusten mahdollinen yliarviointi: "Edellä kuvattu kustannusarvio saattaa yliarvioida merkittävästikin sellaisille yhtiöille aiheutuvia muutoskustannuksia, jotka eivät tarjoa omistajilleen suuria ICT-järjestelmiä."
  • LAN:n palaute huomioitiin vain osittain: Esitys toteaa, että LAN:n palautetta on "pyritty huomioimaan mahdollisimman laajasti", mutta nettolaskelmaa hyödyistä ja kustannuksista ei edelleenkään esitetä yhteenvetona.

Juurisyy

Nykytilan kustannus

Sidosyksiköiden suojattu asema tuottaa kustannuksia, joita esitys pyrkii oikeutetusti korjaamaan:

  • Pk-yritysten ahdistaminen. Esityksen alkuperäinen liikkeellepaneva voima: verovaroin tuetut sidosyksiköt laajentuvat avoimille markkinoille ja tuhoavat paikallisten yrittäjien elinkeinon. Julkinen tuki virtaa yksityisten kilpailijoiden tappioksi. Tämä kilpailuneutraliteettiongelma on todellinen, KKV:n dokumentoima ja poliittisesti painavin syy lakimuutokselle.
  • Piilotehottomuus. Monopoliasemassa toimiva organisaatio ei kohtaa painetta tehostaa. Tämä on kustannus, joka on yhtä todellinen kuin mikä tahansa budjettirivi – vaikka se on piilossa.
  • Tilaajan osaamisen rapautuminen tietyillä toimialoilla. Kun palvelu tilataan sidosyksiköltä ilman kilpailutusta, tilaajan ei tarvitse määritellä palvelutasovaatimuksia, sanktioita tai laatukriteerejä. Sidosyksikkörakenne on rapauttanut hankintaosaamista niillä toimialoilla, jotka on pidetty sidosyksiköissä. Kunnat tekevät muilta osin miljardien eurojen hankintoja vuosittain.
  • EU-oikeuden vaatimukset. Nykyiset omistusrakenteet – esimerkiksi sadan kunnan yhtiö, jossa yksittäisen kunnan osuus on 0,04 % – eivät täytä EU:n vaatimusta todellisesta yhteisestä määräysvallasta. Kiristäminen on juridinen välttämättömyys. Toteutustapa on kansallinen valinta (ks. mekanismivirhe 1).

Nämä ongelmat ovat aitoja. Kysymys on, korjaako HE 2/2026 ne tavalla, joka ei tuota suurempia ongelmia kuin se ratkaisee.

Esityksen olettama kausaaliketju

HE 2/2026 vp perustuu implisiittiseen kausaalimalliin:

  • Ongelma: Sidosyksiköiden suojattu asema → kilpailun puute → piilotehottomuus + pk-yritysten ahdistaminen.
  • Ratkaisu: Pakotetaan sidosyksiköt purkautumaan (10 % omistuskynnys) + vaaditaan kilpailuttamaan uudelleen yhden tarjouksen hankinnat (markkinakartoitusvelvoite).
  • Oletettu tulos: Tuotanto siirtyy markkinoille → tarjoajien määrä kasvaa → avoin kilpailu tehostaa toimintaa ja laskee hintoja → julkinen talous säästää (KKV: 37–74 M€/v + 39–65 M€/v) ja pk-yritysten asema paranee.

Ongelmallinen oletus: Kausaaliketjun kriittinen kohta on siirtymä "tuotanto siirtyy markkinoille → tarjoajien määrä kasvaa." Esitys olettaa, että markkinat ovat valmiina vastaanottamaan sidosyksiköiltä vapautuvan kysynnän. Paikkasidonnaisissa palveluissa (ruokahuolto, kiinteistönhoito, erikoistuneet ICT-palvelut) ja harvaan asutuilla alueilla tätä markkinaa ei ole – eikä se synny lainsäädännöllä. Esitys tunnustaa tämän itse: "pienille kunnille voi syntyä tilanteita, joissa kilpailua ei synny lainkaan."

Vaihtoehtoisia kausaaliketjuja

Mekanismianalyysi tunnistaa kilpailevia kausaaliketjuja, jotka selittävät samat nykytilan ongelmat eri juurisyillä – ja johtavat eri interventioon. Nämä eivät ole hypoteettisia vaihtoehtoja: ne sovittuvat paremmin havaittuun käyttäytymiseen kuin esityksen olettama kausaalimalli.

1. Ohjausvajekausaaliketju (Tehottomuus syntyy ohjauspuutteesta, ei rakenteesta)
Juurisyy ei ole sidosyksikkörakenne itsessään, vaan puuttuva ohjaus rakenteen sisällä: läpinäkyvyysvelvoitteet, kustannusvertailu markkinoihin ja tulosvastuu johdolle puuttuvat. Omistajat eivät tiedä, mitä sidosyksikön tuotanto heille maksaa suhteessa markkinahintaan, koska vertailutietoa ei ole. Ratkaisu: lisää ohjausta rakenteen sisällä (läpinäkyvyys, benchmark, tulosvastuu) ennen purkamista. Purkaminen vasta kun sisäinen korjaus on todistetusti epäonnistunut. Tämä kausaaliketju on mekanistisesti vahvempi kuin esityksen oletus, koska se selittää miksi piilotehottomuus esiintyy nimenomaan ohjaamattomissa sidosyksiköissä – ja miksi hyvin ohjatuissa sidosyksiköissä sama rakenne tuottaa mittakaavaetuja ilman tehottomuutta.

2. Kaksi eri ongelmaa, yksi mekanismi -kausaaliketju
Nykytilassa on kaksi erillistä ongelmaa: (a) ristiinsubventio / ulosmyynti (sidosyksiköt kilpailevat yksityisten kanssa julkisella tuella) ja (b) piilotehottomuus (sidosyksiköt toimivat ilman kilpailupainetta). Nämä vaativat eri ratkaisun. Ristiinsubventio ratkaistaan ulosmyyntirajoituksilla (hankintalaki 15 §). Piilotehottomuus ratkaistaan sisäisellä ohjauksella (ks. kausaaliketju 1). Esitys käsittelee molempia samalla mekanismilla (omistusrajan kiristäminen), mikä aiheuttaa sivuvaikutuksia, joita erillinen käsittely välttäisi.

3. Kapasiteettikausaaliketju (Tilaajaosaamisen puute on sitova rajoite)
Sidosyksikkörakenteet syntyivät, koska kunnat eivät kyenneet kilpailuttamaan tiettyjä palveluja itse. Osaaminen keskittyi sidosyksiköihin ja rappeutui tilaajalta. Rakenteen pakollinen purkaminen palauttaa tilaamisvastuun, mutta ei palauta osaamista. Ilman hankintakyvyn rakentamista ensin syntyy akuutti siirtymäkriisi: heikot sopimukset, puutteelliset laatuvaatimukset, neuvotteluvoiman puute. Tämän kausaaliketjun mukaan sidosyksikön purkaminen ilman tilaajaosaamisen paluuttamista on mekanistinen virhe – järjestyksellä on väliä.

Rajaus

Tämä testi arvioi esityksen mekanismeja – ei tavoitetta. Tavoite lisätä kilpailua julkisissa hankinnoissa on perusteltu. Sidosyksiköiden suojattu asema tuottaa todellisia ongelmia: piilokustannuksia, innovaatiopaineen puutetta ja kilpailun vääristymistä.

Kysymys on, tuottavatko esityksen valitsemat mekanismit ilmoitetut hyödyt vai syntyykö ennustettavia sivuvaikutuksia, jotka heikentävät tai kumoavat ne.

Pääomavaikutukset

Esitys arvioi vaikutuksia lähes yksinomaan rahan kautta (KKV:n säästöarvio). Lainsäädännön arviointineuvosto antoi esitykselle arvosanan 2/5. Seuraavat vaikutukset puuttuvat esityksestä kokonaan tai lähes kokonaan:

Tilaajan hankintakyky tietyillä toimialoilla (pysyvä kapasiteettiheikkeneminen). Sidosyksikkörakenne on jo rapauttanut hankintaosaamista niillä toimialoilla, jotka on pidetty sidosyksiköissä (ks. Juurisyy). Tämä ei ole pelkkä siirtymäriski vaan pysyvä tila: kun kunta menettää substanssiosaamisen, se joutuu ohjaamaan ostojaan sopimusteknisillä ja juridisilla mittareilla, jotka eivät mittaa palvelun sisältöä. Koordinaatiokustannukset kasvavat pysyvästi – jokainen kilpailutus, sopimusneuvottelu ja laadunvalvonta vaatii enemmän ulkopuolista konsulttityötä ja juridista tukea, eikä kunnan kapasiteetti kasva itsestään. Esitys ei sisällä mekanismia hankintakyvyn rakentamiseksi ennen siirtymää.

Kyberturvallisuus ja huoltovarmuus (peruuttamaton). Valtion kyberturvallisuusjohtaja varoittaa HE:n lausuntopalautteessa: "käytettävissä olevan kyberturvallisuuden osaamis- ja tietotaso romutettaisiin uudistuksen toteutuessa." Nykyiset yhteistyörakenteet keskittävät harvinaista kyberosaamista, jota yksittäiset pienet kunnat eivät kykene hankkimaan. Tämä on peruuttamaton kapasiteettitappio nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa.

Luottamus ja kuntien itsehallinto. Pakollinen omistusrakenteiden purkaminen vähentää kuntien autonomiaa palveluidensa järjestämisessä. Pienissä kunnissa, joissa sidosyksikkö on ainoa tapa tuottaa palveluita, tämä koetaan keskusvallan pakottamisena tilanteessa, jossa vaihtoehtoja ei ole.

Palvelun jatkuvuus paikkasidonnaisissa palveluissa. Skaalautuvissa palveluissa (pilvipohjainen taloushallinto, HR, perus-IT) markkinat toimivat maantieteestä riippumatta. Mutta paikkasidonnaisissa palveluissa (ruokahuolto, kiinteistönhoito, erikoistuneet sote-palvelut) harvaan asutuilla alueilla sidosyksikön purkaminen poistaa ainoan palvelukanavan luomatta uutta.

Nettolaskelma puuttuu. Esitys esittää säästöarvion (KKV: 37–74 M€/v sidosyksikköuudistus + 39–65 M€/v markkinakartoitus) ja kustannukset (siirtymä ~450 M€, hallinnollinen taakka ~10 M€/v) erikseen, mutta ei yhdistä niitä. LAN toteaa: "Esityksessä olisi tarpeellista arvioida, onko kustannussäästöistä mahdollista saavuttaa, jos ehdotetut muutokset lisäävät julkiselle sektorille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja siitä aiheutuvia kustannuksia."

Mekanismivirheet

1. Kymmenen prosentin kynnys ilman siirtomekanismia

Mekanismi: EU:n hankintadirektiivi (2014/24/EU, art. 12) edellyttää todellista yhteistä määräysvaltaa, mutta ei aseta numeerista omistuskynnystä. Nykyiset rakenteet – esimerkiksi 100 kunnan yhtiö, jossa yksittäisen kunnan osuus on 0,04 % – eivät täytä tätä vaatimusta. Kiristäminen on tarpeen.

Ongelma: Esityksen valitsema 10 prosentin kynnys vastaa käytännössä noin 10 kunnan yhteistyörakennetta. Raja on hallinnollisesti sovellettava muoto EU:n laadulliselle vaatimukselle. Suurissa jättiyhtiöissä (Sarastia, Istekki, Tiera) 0,04 prosentin omistusosuus ei tuota todellista ohjausta – siellä kiristys on perusteltu. Ongelma ei ole kynnysarvo itsessään, vaan se, ettei laki sisällä siirtomekanismia: kynnyksen ylittävien rakenteiden purkamiselle ei ole osaamisen siirtosuunnitelmaa eikä hankintakyvyn rakentamisvelvoitetta.

Vastaväite: HE sisältää kaksiportaisen siirtymän: yleinen siirtymäaika 30.6.2027, ja poikkeuksellisesti 30.6.2030 asti sopimuksille, joiden irtisanomisesta olisi "poikkeuksellisen kohtuuttomia seurauksia tai merkittäviä taloudellisia riskejä." Pidempi siirtymäaika on todellinen joustomekanismi, mutta se lykkää ongelmaa – se ei rakenna osaamista. Esitys olettaa, että kunnat osaavat kilpailuttaa palvelun, jota ne eivät ole koskaan kilpailuttaneet, pelkästään koska heillä on siihen aikaa.

Ennuste: Kunnat joutuvat kilpailuttamaan palveluita, joita ne eivät ole koskaan kilpailuttaneet. Ilman hankintaosaamista ensimmäiset sopimukset ovat heikkoja: puutteelliset laatuvaatimukset, riittämättömät sanktiot, epärealistiset palvelutasot. Hintaneuvottelukyky jää pysyvästi heikoksi.

Korjaus: Velvoite ja rahoitus rakentaa kuntien ja hyvinvointialueiden hankintakyky ennen siirtymää. Siirtymäajan edellytyksenä on toimiva hankintayksikkö ja osaamisen siirtosuunnitelma.

2. Joustavan tuotantomallin pakotettu vaihtuminen

Mekanismi: Sidosyksikköaseman menettäminen ei tarkoita, että kunta menettäisi kaiken tuotantokapasiteettinsa. Kunta voi aina palauttaa palvelun omaksi virastomuotoiseksi tuotannokseen (oma tuotanto), jota ei tarvitse kilpailuttaa. HE:n 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimus kohdistuu ainoastaan osakeyhtiömuotoisiin sidosyksiköihin – kuntayhtymät, säätiöt ja yhdistykset on rajattu ulkopuolelle.

Ongelma: Kuntayhtymä on muodollisesti vaihtoehto, mutta käytännössä osakeyhtiötä kankeampi organisaatiomuoto: päätöksenteko edellyttää laajempaa poliittista konsensusta, johdon rekrytointi on sidottu kuntahallinnon palkka- ja virkasuhderakenteisiin, ja pääomarakenteen muutokset vaativat raskasta hallinnollista prosessia. Suurin osa nykyisistä sidosyksiköistä (Sarastia, Istekki, Tiera) perustettiin nimenomaan osakeyhtiöiksi, koska kuntayhtymä ei tarjonnut riittävää joustavuutta. Kuntayhtymään siirtyminen ei ole realistinen vaihtoehto erityisesti erikoistuneissa ICT- ja asiantuntijapalveluissa.

Esityksen perusoletus on, että omistusrakenne itsessään aiheuttaa tehottomuuden. Vaihtoehtoinen – ja mekanistisesti vahvempi – hypoteesi: tehottomuus syntyy puuttuvasta ohjauksesta, joka on korjattavissa rakenteen sisällä.

Vastaväite: Virastomuotoinen oma tuotanto ja kuntayhtymä ovat aina mahdollisia. Kunta ei jää tyhjän päälle. Mutta virastotuotannon mittakaava on yksittäinen kunta, ja kuntayhtymän perustaminen vaatii vuosia ja poliittista konsensusta – se ei synny kahdessa vuodessa (siirtymäaika) eikä neljässä (2030-poikkeus). Pienten kuntien kyky ylläpitää esimerkiksi omaa ICT-yksikköä on rajallinen.

Ennuste: Suuret kaupungit pärjäävät – niillä on kapasiteetti sekä kilpailuttaa että ylläpitää omaa tuotantoa. Pienet kunnat joutuvat valitsemaan kankean virastotuotannon tai ohuen markkinan. Kuntayhtymään siirtyminen on liian hidas prosessi siirtymäaikaan nähden. Osakeyhtiömuotoisen yhteistyön mittakaavaedut ja joustavuus menetetään.

Korjaus: Ennen purkamista on arvioitava kunkin sidosyksikön kohdalla: onko tehottomuus korjattavissa rakenteen sisällä (läpinäkyvyysvelvoite, kilpailuanalyysi, tulosvastuu)? Purkaminen vasta kun sisäinen korjaus on todistetusti epäonnistunut.

3. Kilpailuttaminen ilman kilpailijoita

Mekanismi: Ohuiden markkinoiden ongelma koskee erityisesti paikkaan sidottuja palveluita – ruokahuolto, kiinteistönhoito, erikoistuneet sote-palvelut – joissa maantiede ja erikoistuminen tekevät markkinasta ohuen. Skaalautuvissa asiantuntijapalveluissa (pilvipohjainen taloushallinto, HR, perus-IT) markkinat toimivat maantieteestä riippumatta. Esitys ei erottele näitä.

Ongelma: Paikkasidonnaisilla ohuilla markkinoilla kunnalla ei ole vaihtoehtoja, ja ainoa tarjoaja määrää hinnan. Kilpailuttamisvelvoite ei luo kilpailijoita tyhjästä. HE itse tunnustaa: "pienille kunnille voi syntyä tilanteita, joissa kilpailua ei synny lainkaan, ja palveluja ostetaan monopoliasemassa toimivalta yritykseltä." Käytännön riskejä:

  • Julkinen monopoli → yksityinen monopoli. Sidosyksikön purkaminen ohuella markkinalla muuttaa julkisen, voittoa tavoittelemattoman monopolin yksityiseksi, voittomarginaalin vaativaksi monopoliksi. Kustannukset nousevat ilman laadun parantumista.
  • Niche construction (markkinarakenteen muokkaus). Yksityinen monopolitoimija ei vain tarjoa palvelua – se aktiivisesti muokkaa ympäristöään vahvistaakseen asemaansa: lobbaa sopimuksia, rakentaa riippuvuuksia, nostaa kilpailijoiden pääsyn esteitä (proprietaariset järjestelmät, datavarastointi), tekee lainsäädäntöaloitteita. Tämä tekee alkuperäisen kilpailuttamisen jälkeisistä kilpailutuksista vielä vaikeampia – palautumisaika: 10v–20v, koska ympäristö on muuttunut lock-in-tilaksi.
  • Compound option tree (kumuloituva optioavaruus). Sidosyksikön tuhoaminen ei pelkästään poista nykyistä palvelua – se tuhoaa kunnan BATNA:n (neuvottelualternatiivi: "voimme ottaa tämän takaisin omaksi tuotannoksi"). Ilman tätä uhkausta yksityinen toimija voi hinnoitella monopoliasemansa täysimääräisesti. Palautumisaika: 20v–sukupolvi, koska kunnan sisäisen osaamisen (tiedot, suhteet, organisaatiomuisti) palauttaminen vie vuosia, jos on mahdollista.
  • Taktinen valituskuorma. Hävinnyt tarjoaja valittaa markkinaoikeuteen (normaali käytäntö). Palvelu ei katkea (hankintalaki 153 § mahdollistaa väliaikaisen järjestelyn), mutta prosessi sitoo tilaajan hallinnollisia ja juridisia resursseja 1–2 vuodeksi.
  • Neuvotteluvoiman epäsymmetria. Pienellä alueella, jossa kunnalla ei ole vaihtoehtoista tarjoajaa, neuvotteluasema on rakenteellisesti epäsymmetrinen: toimittaja tietää, ettei kunta voi kilpailuttaa uudelleen.

Ennuste: Suurissa kaupungeissa kilpailu lisääntyy ja säästöjä syntyy. Pienissä kunnissa paikkasidonnaisissa palveluissa nykyinen palveluntuottaja jatkaa – mutta nyt yksityisenä monopolina ilman omistajan kontrollia, korkeammalla hinnalla ja ilman velvoitetta palvelun jatkuvuuteen. Tämä on tulonsiirto kasvukeskuksille maakuntien kustannukselta. Niche construction varmistaa, että tämä tila ei palaudu itsestään.

Säästöarvion ongelma: KKV:n arviot (37–74 M€/v sidosyksikköuudistuksesta, 39–65 M€/v markkinakartoituksesta) olettavat, että kilpailun lisääntyminen laskee hintoja. Tämä pitää paikkansa alueilla, joilla on useita tarjoajia. Alueilla, joilla tarjoajia on yksi, vaikutus voi olla päinvastainen. Aggregaattiluku piilottaa alueellisen jakauman: säästöt syntyvät suurissa kaupungeissa, kustannusten nousu kohdistuu pieniin kuntiin. LAN toteaa, ettei säästöarvion tietopohjaa avata. Myös KKV:n konservatiivinen 12–22 M€/v vaihtoehtoarvio on aggregaatti, joka ei eritele voittajia ja häviäjiä alueittain.

Korjaus: Toimialakohtainen poikkeussäännös kyberturvallisuus- ja ICT-palveluille (vastaava kuin jätehuollolle). Ohuilla markkinoilla, joilla tarjoajia ei ole, sidosyksikkörakenne säilytetään – mutta ulosmyynti yksityisille markkinoille rajataan minimiin (ks. Kokonaisvaihtoehto). Säästöarviosta: avoin laskentamalli, jossa oletukset (markkinasyvyys alueittain, sidos- vs. markkinahinnat, oletettu tarjoajamäärän kasvu) ovat julkisesti tarkasteltavissa.

Kokonaiskuva

Esityksessä on kaksi eri ongelmaa, jotka se käsittelee yhtenä:

  1. Ristiinsubventio ja ulosmyynti. Sidosyksiköt vääristävät kilpailua myymällä avoimille markkinoille julkisella tuella ja tuhoavat paikallisten yrittäjien elinkeinon. Tämä on todellinen ongelma ja esityksen poliittisesti painavin perustelu. Ratkaisu: rajoittaa ulosmyyntiä.
  2. Piilotehottomuus. Sidosyksiköt toimivat ilman kilpailupainetta. Esitys valitsee rakenteen purkamisen, vaikka käänteinen vaihtoehto on olemassa (tehostaminen läpinäkyvyydellä ja tulosvastuulla). Kunta voi palauttaa palvelun omaksi virastotuotannokseen, mutta menettää yhtiömuotoisen yhteistyön mittakaavaedut.

Lain todennäköisin lopputulos: suurissa kaupungeissa marginaalinen hyöty kilpailusta. Pienissä kunnissa palvelut kallistuvat ja vaihtoehtojen puute jää pysyväksi. Säästöt jakautuvat epätasaisesti – hyödyt sinne, missä kilpailu jo toimii; kustannukset sinne, missä ei.

Kyberturvallisuusulottuvuus on esityksen vakavin piilevä kustannus. Valtion oma kyberturvallisuusjohtaja varoittaa, että osaamiskeskittymien purkaminen "nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa" tuottaa "kestämättömiä" riskejä. Palautumisaika: sukupolvi tai pidempi. Kerran purettu osaamiskeskittymä (tiedot, suhteet, institutionaalinen muisti, kokemusperäinen osaaminen kriittisistä järjestelmistä) ei rakennu uudelleen itsestään, ja markkinoille hajauttaminen tekee uudelleenrakentamisen entistä vaikeammaksi (tiedot ja osaaminen leviävät yksityisten toimijoiden sisälle, josta valtiolla ei ole pääsyä).

Selitä tai korjaa

  1. Miksi esitys ei sisällä velvoitetta ja rahoitusta kuntien hankintaosaamisen rakentamiseksi ennen siirtymää?
  2. Miten hallitus takaa, ettei voittoa tavoittelematon sidosyksikkö korvaudu yksityisellä, voittomarginaalin vaativalla alueellisella monopolilla ohuilla markkinoilla, joilla kilpailua ei synny?
  3. Miksi esitys käsittelee ristiinsubvention (pk-yrittäjien ahdistaminen) ja piilotehottomuuden samalla mekanismilla, vaikka ne vaativat eri ratkaisun?
  4. Miten hallitus vastaa Valtion kyberturvallisuusjohtajan varoitukseen siitä, että osaamiskeskittymien purkaminen "romuttaisi" kyberturvallisuuden osaamis- ja tietotason?

Tekoälyavusteinen analyysi. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja. Tuottaja: Elias Kunnas.

→ Vaihtoehto-välilehti: vaihtoehtoiset mekanismit, vertailu esitykseen, rajoiteanalyysi ja kokonaisvaihtoehto.

→ Aineisto-välilehti: kaikki lähteet, lausunnot, menetelmä ja provenienssi.

Vaihtoehtoinen mekanismisuunnittelu

Mekanismivirhe 1: Kynnys ilman siirtomekanismia

Vaihtoehtoinen mekanismi: Siirtymäajan edellytys on hankintakyvyn todennettu rakentaminen. Sidosyksikön purkaminen kytkeytyy tilaajaosaamisen varmistamiseen: kunnan tai hyvinvointialueen on osoitettava kykynsä laatia palvelutasovaatimukset, laadulliset kriteerit ja sanktiot ennen sidosyksikkösuhteen purkamista. Rahoitus tulee valtiolta (investointi hankintaosaamiseen, ei juokseva kulu).

Tradeoff: Uudistuksen toimeenpano ja mahdolliset säästöt hidastuvat. Vaatii resursseja hankintakyvykkyyden arviointiin.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Aikataulutettu 10 % kynnys – kaikki sen alle jäävät rakenteet purkautuvat riippumatta alueen ostokyvystä. Siirtymäaika (2 v), mutta ei osaamisen siirtovelvoitetta.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Hankintakyvyn varmentaminen ensin. Purku etenee vasta kun tilaaja on osoittanut kykynsä ostaa markkinoilta. Järjestys: osaaminen → purku, ei purku → toivo.

Mekanismivirhe 2: Tuotantomallin pakotettu vaihtuminen

Vaihtoehtoinen mekanismi: Lakisääteinen läpinäkyvyysvelvoite ja tehostamismekanismi sidosyksiköiden sisällä: avoin kustannusrakenne, kustannusvertailu markkinahintoihin (benchmark), ja tulosvastuu yhtiön johdolle. Rakenne säilytetään, mutta ohjaus lisätään.

Tradeoff: Ei vapauta välittömästi markkinaosuuksia pk-yrityksille. Ulosmyyntiä rajoitetaan erikseen (ks. kokonaisvaihtoehto).

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Rakenne aiheuttaa tehottomuuden → purku. Olettaa, että omistusrakenne on juurisyy.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Puuttuva ohjaus aiheuttaa tehottomuuden → lisää ohjausta rakenteen sisällä. Säilyttää mittakaavaedut, poistaa piilotehottomuuden.

Mekanismivirhe 3: Kilpailuttaminen ilman kilpailijoita

Vaihtoehtoinen mekanismi: Alueellinen markkinapuutesäännös: jos markkinakartoitus osoittaa, ettei alueella ole kilpailullista tarjontaa paikkasidonnaiselle palvelulle, sidosyksikön säilyttäminen sallitaan. Tämä on käytännössä sama logiikka, joka HE:ssä on jo toteutettu jätehuollolle (erillinen poikkeussäännös tulossa jätelaki II:ssa). Vastaava toimialakohtainen poikkeus kyberturvallisuus- ja ICT-palveluille olisi johdonmukainen.

Tradeoff: Voi luoda "lukkoja", joissa uusi yritys ei uskaltaudu markkinoille koska olettaa sidosyksikön suojaavan asemansa. Vaatii objektiivisen kriteerin markkinapuutteelle. EU-oikeudellinen toteutus edellyttää huolellista rajausta.

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Kilpailuttamisvelvoite riippumatta markkinasyvyydestä. Ohuella markkinalla julkinen monopoli korvautuu yksityisellä monopolilla.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Toimialakohtainen poikkeus (kuten jätehuollolle). Kilpailuttaminen kilpailullisilla markkinoilla; sidosyksikkö säilyy siellä, missä markkinaa ei ole.

Mekanismivirhe 4: Säästöarvion läpinäkymättömyys

Vaihtoehtoinen mekanismi: Avoin, alueellisesti eritelty kustannusmalli. Mallin on tehtävä näkyväksi: (a) markkinasyvyys alueittain (kuinka monta potentiaalista tarjoajaa), (b) nykyinen sidosyksikköhinta vs. markkinahinta-arvio, (c) siirtymäkustannukset alueittain, (d) nettovaikutus alueittain.

Tradeoff: Lisää valmistelutyötä huomattavasti. Alueellinen erittely saattaa poliittisesti vesittää narratiivin "laajoista kansallisista säästöistä."

Vertaa esitykseen

Esityksen mekanismi

Aggregoitu säästöarvio (KKV). Piilottaa alueelliset voittajat ja häviäjät. Nettolaskelma puuttuu.

Vaihtoehtoinen mekanismi

Alueellisesti eritelty nettolaskelma. Tekee näkyväksi, missä säästöjä syntyy ja missä kustannukset nousevat.

Kokonaisvaihtoehto

Esityksen perusongelma on, että se käsittelee kahta eri ongelmaa yhtenä. Kokonaisvaihtoehto erottaa ne:

1. Ristiinsubventio / ulosmyynti (pk-yrittäjien suojelu): Kiristetään ulosmyyntirajoituksia (hankintalaki 15 §) ehdottomasti minimiin. Sidosyksikön tuotanto saa olla vain julkiselle omistajalle suunnattua. Tämä poistaa juurisyyn (julkisella tuella toimiva kilpailu yksityisiä vastaan) koskematta itse yhteistyörakenteeseen.

2. Piilotehottomuus (sidosyksikön tehostaminen): Käännetty todistustaakka ("comply or explain"). Sidosyksikkö saa jatkaa laajalla omistajapohjalla, jos se osoittaa kustannusrakenteensa avoimesti ja kustannustasonsa on markkinahinnan tuntumassa. Jos ei ole → purku etenee mekanismivirhe 1:n siirtomekanismilla (hankintakyky ensin).

Edellytys: "Comply or explain" -malli edellyttää kuntien ja hyvinvointialueiden kykyä arvioida, onko sidosyksikkö todella tehokas vai ei – juuri sitä tilaajaosaamista, jonka puute on nykytilanteen juurisyy (ks. Juurisyy, kausaaliketju 3). Bootstrapping-mekanismi: hintavertailutiedot tuotetaan keskitetysti (esim. Julkisten hankintojen tilastopalvelu, Hilma-data, toimialakohtaiset benchmark-rekisterit), jolloin yksittäisen kunnan ei tarvitse rakentaa omaa vertailukykyään tyhjästä. Tämä on realistisempi kuin kunnan oman kapasiteetin varassa lepäävä malli, mutta edellyttää silti keskitetyn palvelun rakentamista – mikä on investointi, ei ilmainen sivutuote.

Rajoiteanalyysi

A: Nykyrajoitteiden puitteissa

10 prosentin kynnysarvo on kansallisen lainsäätäjän valinta, ei EU-direktiivin pakote. EU edellyttää "todellista yhteistä määräysvaltaa" (art. 12), mutta ei numeerista rajaa. Kansallisessa laissa voidaan: (a) asettaa pidempi siirtymäaika ja kytkeä se hankintakyvyn varmistamiseen (ks. mekanismivirhe 1), (b) lisätä turvallisuus- ja huoltovarmuuspoikkeuksia erityisesti ICT-palveluille nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa, (c) erottaa ulosmyyntiongelma ja piilotehottomuus eri säännöksin.

B: Jos rajoite puretaan

Jos kansalliset parametrikorjaukset eivät ratkaise ohuen markkinan ongelmaa – ja tämän testin analyysi viittaa siihen – rakenteellinen vaihtoehto on EU-tason joustavuuden hakeminen. EU-direktiivin artiklat 12–17 jättävät kansallista liikkumavaraa, jota Suomi ei ole käyttänyt. Suomi voisi aktiivisesti ajaa poikkeuksia harvaan asutuille alueille, joissa maantiede tekee kilpailullisen markkinan syntymisen mahdottomaksi fysiikan tasolla (väestötiheys, etäisyydet). Tämä on poliittisesti vaikea mutta mekanistisesti johdonmukainen linja: jos markkinamekanismi ei toimi maantieteellisistä syistä, sen pakottaminen lainsäädännöllä tuottaa muodon (kilpailutusprosessi) ilman sisältöä (kilpailu).

Laajempi kehys

Tämä analyysi arvioi esitystä vallitsevassa oikeudellisessa kehyksessä (EU-hankintadirektiivi, perustuslaillinen itsehallinto, kuntatalouden rajoitteet). Laajempi kysymys on, olisiko Suomen edun mukaista ajaa EU-tasolla joustavampia in-house-säännöksiä harvaan asutuille alueille – ks. rajoiteanalyysi B yllä.

Aineisto

Kaikki tämän mekanismitestin lähteet ja institutionaaliset aineistot yhdessä paikassa.

Hallituksen esitys

  • HE 2/2026 vp – Hallituksen esitys eduskunnalle julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (Finlex, täysi teksti)
  • HE 2/2026 vp – Eduskunnan käsittelytiedot ja asiakirjat

Muutettava lainsäädäntö

Valiokuntatyö

Esitys on valiokuntakäsittelyssä. Valiokuntamietintöä ei ole vielä julkaistu.

Lausunnot ja institutionaaliset kannanotot

  • Lainsäädännön arviointineuvosto (LAN) – Lausunto, arvosana 2/5 (viitattu HE:n lausuntopalautteessa)
  • Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) – Kilpailuselvitys sidosyksiköiden vaikutuksista (säästöarvio 37–74 M€/v)
  • PricewaterhouseCoopers (PwC) – Siirtymäkustannusarvio (~450 M€)
  • Kuntaliitto – Kriittinen kannanotto sidosyksikköuudistukseen
  • Valtion kyberturvallisuusjohtaja – Lausunto kyberturvallisuusvaikutuksista
  • LVM – Lausunto huoltovarmuusvaikutuksista
  • Markkinaoikeus – Lausunto muutoksenhakuvaikutuksista

Taustamateriaalit

  • KKV: Kilpailuselvitykset sidosyksiköistä ja kilpailuneutraliteetista
  • Kuntaliitto: Tiedote 26.11.2025

Menetelmä ja provenienssi

Testi perustuu HE 2/2026 vp:n täyteen lakitekstiin (Finlex), LAN:n lausuntoon (arvosana 2/5), KKV:n kilpailuselvitykseen ja PwC:n siirtymäkustannusarvioon. Analyysissa sovellettiin mekanismirealistista viitekehystä: pääomavarannot, kannustinanalyysi, palautesilmukat, käyttäytymisvasteiden mallintaminen.

Provenienssi: Tekstissä eksplisiittisesti lähteeseen viitatut väitteet (LAN, KKV, PwC, Kuntaliitto, Valtion kyberturvallisuusjohtaja) ovat institutionaalisia havaintoja. Kaikki muu – erityisesti mekanismivirheanalyysi, ennusteet ja korjausehdotukset – on alkuperäistä mekanismitestianalyysia. Ennusteet ovat mekanismimalliin perustuvia arvioita, eivät empiirisiä faktoja.

Tuottaja: Elias Kunnas. Tekoälyavusteinen analyysi.

← Mekanismitestit